40 años de democracia: la década y la presidencia durante las que se aprobaron más normas educativas en la Argentina

Cuatro décadas pasaron desde que la Argentina recuperó la democracia en 1983. Desde entonces, fueron sancionadas 321 leyes educativas: 50 entre 1983 y 1989 (un promedio de 8,3 por año), 115 entre 1990 y 1999 (11,5 por año), 86 entre 2000 y 2009 (8,6 por año), 67 entre 2010 y 2019 (6,7 por año) y 3 entre 2020 y 2022 (1,5 por año). Es decir, la década de los 90 fue la más prolífera.

En cuanto a los períodos presidenciales, el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner, entre 2015 y 2019, y el primero de Carlos Menem, entre 1989 y 1995, fueron los dos durante los que se aprobaron más leyes, decretos y resoluciones que significaron “un punto de inflexión” en los sistemas educativo y científico-tecnológico argentinos.

Los datos surgen de un estudio realizado por el Observatorio Hacer Educación, dependiente de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y dirigido por el exrector de la UBA Alberto Barbieri. Analizaron la cantidad de leyes, decretos y resoluciones en materia de educación, ciencia y tecnología que fueron sancionados en los últimos 40 años de democracia.

El informe también demuestra que el aumento en la polarización política observado desde 2008 es uno de los factores que afectaron negativamente la sanción de leyes sobre educación y que existe una falta de consenso para aplicar las reformas necesarias.

De hecho, durante la última década se registró una progresiva merma en la cantidad de leyes aprobadas, a la vez que aumentó el número de proyectos no sancionados.

El análisis y ordenamiento por décadas de todos los proyectos que tuvieron trámite en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados reflejó que, entre 1983 y 1989, el campo educativo y tecnológico acompañó y fue fiel reflejo del proceso general de democratización. En tal sentido, se distinguen diversas disposiciones legales destinadas, en lo fundamental, a restituir en los centros educativos la libertad y los derechos perdidos en tiempos de la dictadura militar.

La de 1990 fue una década de reformas profundas y cuestionadas que modificaron el sistema educativo. Por ejemplo, el proceso de transferencia de servicios iniciado en la última dictadura militar, la reforma de la educación superior y la introducción del nivel polimodal. Pertenece a este período la extensión de la obligatoriedad de la educación a 10 años.

En el período siguiente, 2000-2009, comenzó un proceso de reversión y/o modificación parcial de los cambios experimentados durante los años 90, en el que se destacan: el fin del polimodal y el retorno al esquema de ciclo primaria-secundaria tradicional, la obligatoriedad de la escuela secundaria, la fijación de un piso mínimo de inversión –como porcentaje del producto bruto interno (PBI)– en educación, ciencia y tecnología; la creación de universidades nacionales, el establecimiento de un mínimo de 180 días de clase y la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología.

En las dos etapas siguientes, 2010 a 2019 y 2020 a 2022, se advierte un progresivo estancamiento en la productividad legislativa, reflejado en la cantidad promedio de leyes aprobadas y en los proyectos no sancionados.

La “grieta” y su relación con la crisis educativa

Si bien el informe sostiene que una mayor cantidad de leyes por si solas no van a solucionar nuestros problemas educativos, advierte que la polarización surgida en materia política, es decir, ”la grieta”, iniciada en 2008 redundó en una falta de consensos que provocó una caída del número de normas sancionadas y un aumento significativo de las no aprobadas. “En esta etapa predominan decretos y resoluciones que, sin desmerecer su importancia, abordan cuestiones puntuales y no representan un cambio sistémico”, afirman los investigadores.

El informe remarca que “llama la atención que el estancamiento normativo ocurre en simultáneo con un diagnóstico extensamente compartido respecto de la crisis por la que atraviesa la educación en la Argentina”.

Y en esa línea, afirma que “el sistema político no está siendo capaz de alcanzar los consensos mínimos necesarios para emprender un camino de reformas que logre atender y resolver los problemas y demandas de la educación, la ciencia y la tecnología”.

Normas educativas por presidencia

El informe también da cuenta de la cantidad de leyes, decretos y resoluciones que se sancionaron bajo el mandato de los distintos presidentes que se sucedieron desde 1983 y que significaron “un punto de inflexión en los sistemas educativo y científico-tecnológico argentinos”.

En primer lugar, Raúl Alfonsín promulgó 11 normas consideradas importantes entre 1983 y 1989:

• El decreto N°132/83 modificó la Ley de Ministerios y el área educativa quedó contemplada en el Ministerio de Educación y Justicia
• La resolución N°56/83 reconoció el derecho a la reincorporación de aquellos docentes titulares que fueron cesanteados en tiempos de dictadura militar sin que hubiera mediado sumario previo
• La resolución N°3/84 propició la creación de centros de estudiantes en los establecimientos de enseñanza de nivel medio
• La ley N°23.068/84 estableció la Normalización de las Universidades Nacionales
• El decreto N°2308/84 creó la Comisión de Alfabetización Funcional y Educación Permanente (Conafep) con la finalidad de incorporar al sistema educativo a jóvenes y adultos excluidos del sistema
• La ley N°23.044/84 determinó la reapertura de la Universidad Nacional de Luján, cerrada durante la última dictadura militar
• El decreto N°621/84 creó la Comisión Nacional de Informática
• La ley N°23.114/84 estableció la realización del Congreso Pedagógico Nacional
• La ley N°23.238/85 estableció el Régimen de Reincorporación de Docentes Interinos
• El decreto Nº1709/87 creó el Instituto Nacional de Perfeccionamiento y Actualización Docente (INPAD)
• El acuerdo bilateral firmado en 1987 entre Argentina y Brasil a partir del cual se crea el Centro Argentino Brasileño de Biotecnología (Cabbio)

Carlos Menem en su primera presidencia, entre 1989 y 1995, publicó 16 normas clave:

• La ley N°23.748/89 creó la Universidad Nacional de La Matanza
• La ley N°23.749/89 creó la Universidad Nacional de Quilmes
• La ley Nº23.877/90 de Promoción y fomento de la innovación tecnológica
• La ley Nº23.930/91 modificó la Ley de Ministerios y la cartera de Educación quedó comprendida en el Ministerio de Cultura y Educación
• La ley N°23.906/91 estableció un régimen de afectación específica de recursos destinados al financiamiento adicional de cultura, educación, ciencia y técnica
• El decreto N°995/91 creó la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (Conae), organismo dependiente de la Presidencia de la Nación, cuyo objetivo consiste en el diseño y la ejecución de proyectos, investigaciones y emprendimientos en relación con las actividades espaciales
• La ley N°24.049/91 estableció la provincialización de las obligaciones educativas (niveles secundario y superior)
• El decreto N°1490/92 creó la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (Anmat)
• La ley N°24.095/92 creó la Universidad Nacional de General San Martín
• La ley N°24.082/92 creó la Universidad Nacional de General Sarmiento
• La ley Nº24.195/93, denominada Ley Federal de Educación, estableció a) la extensión de la obligatoriedad de la educación a 10 años (sala de 5, más 9 años de Educación General Básica -EGB) y la reestructuración de la educación secundaria, con un nuevo sistema denominado polimodal; b) la descentralización del sistema y los órganos de coordinación de políticas, tales como el Consejo Federal de Cultura y Educación de la Nación; c) la renovación curricular, con elaboración de contenidos mínimos comunes y diseños curriculares descentralizados; d) reformas en la educación técnica; e) la creación de la Red Federal de capacitación docente; f) la creación del Sistema de Información y Evaluación, con el fin de preservar el seguimiento y control del sistema educativo nacional descentralizado y poder recabar información sobre la marcha del sistema, sus logros y dificultades, para mejorar la gestión
• La ley N°24.299/93 creó la Universidad Nacional de La Rioja
• La ley Nº24.224/93 denominada de Reordenamiento Minero
• La reforma de la Constitución Nacional de 1994 introdujo una serie de disposiciones en lo que respecta a la educación de ciencia y técnica. En su artículo 75 (inciso 19) sostiene que corresponde al Congreso proveer lo conducente a la “formación profesional de los trabajadores” y a la “investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento”. El citado inciso señala también que corresponde al Congreso “sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”. Por otra parte, la Constitución fija como atribución del Congreso el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas, debiendo garantizar el derecho a una educación bilingüe e intercultural (artículo 75, inciso 17). Asimismo, en el artículo 41 establece la obligación para las autoridades de proveer educación ambientaly en el artículo 42, educación para el consumo
• La ley N°24.446/94 creó la Universidad Nacional de La Patagonia Austral
• La ley N°24.466/95 dispuso la creación del Banco Nacional de Información Geológica

Menem en su segunda presidencia (1995-1999) emitió 10 normas con impacto en la educación:

• La ley N°24.521/95 de educación superior estableció que las casas de estudios con más de 50.000 estudiantes tienen la potestad de definir “su propio régimen de admisión”, abriendo la posibilidad de que fijen un arancel. Además, se creó una comisión a fin de evaluar y acreditar a las instituciones y carreras, la Coneau
• La ley N°24.484/95 creó la Universidad Nacional de Villa María
• La ley N°24.495/95 dispuso la creación de la Universidad Nacional de Tres de Febrero
• La ley N°24.496/95 dispuso la creación de la Universidad Nacional de Lanús
• El decreto Nº1273/96 creó el Gabinete Científico-Tecnológico (Gactec), que tiene como propósito decidir acerca de las políticas, prioridades y asignación de los recursos presupuestarios de la finalidad ciencia y tecnología del sector público nacional
• El decreto N°1628/96 aprobó la creación de la estructura organizativa de la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud “Dr. Carlos G. Malbrán” (Anlis)
• El decreto N°1660/96 creó la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica
• El decreto N°1661/96 estableció las misiones y funciones del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)
• El decreto N°554/97 declaró de interés nacional el acceso de los habitantes de la República Argentina a la red mundial internet
• El decreto N°1113/97 creó el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (Cofecyt)

Por su parte, Fernando De la Rúa impulsó 5 de este tipo de leyes entre 1999 y 2001:

• La ley N°25.233/99 modificó la Ley de Ministerios y la cartera educativa logró autonomía como Ministerio de Educación
• El decreto Nº383/00 creó la sociedad del Estado educ.ar, con el fin de administrar y desarrollar el portal educativo del Ministerio de Educación
• La ley N°25.428/01 aprobó el Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica suscripto con la Comunidad Europea
• La ley Nº25.467/01 estableció un marco general para estructurar, impulsar y promover las actividades de ciencia, tecnología e innovación
• La ley N°25.506/01 reconoció el empleo y la eficacia jurídica de la firma digital y de la firma electrónica

Eduardo Duhalde, entre enero de 2002 y mayo de 2003, publicó 2 normas:

• El decreto Nº355/02 modificó la Ley de Ministerios y se constituyó el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
• La resolución Nº253/02 creó el portal de publicaciones periódicas científicas y tecnológicas, denominado Biblioteca Electrónica de Ciencia y Tecnología de la República Argentina

Entre 2003 y 2007, durante la presidencia de Néstor Kirchner, se sancionaron 11 normas educativas:

• La ley Nº25.813/03 creó la Universidad Nacional de Chilecito
• La ley Nº25.824/03 creó la Universidad Nacional del Noroeste de la provincia de Buenos Aires (Unnoba)
• La ley Nº25.864/04 estableció un piso de 180 días de clase en todo el territorio nacional. Además, facultó al Estado nacional a intervenir y financiar a los Estados provinciales si estos no pueden pagar los salarios
• La ley N°25.922/04 de Promoción de la Industria del Software
• El decreto N°380/05 constituyó la Fundación Argentina de Nanotecnología (FAN)
• La ley Nº26.058/05 de educación técnica profesional (ETP) reguló esa modalidad educativa, así como las prácticas profesionales que de ella se derivan, en el nivel medio y superior no universitario
• La ley Nº26.061/05 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes
• La ley N°26.123/06 dispuso la creación del Fondo Nacional de Fomento del Hidrógeno
• La ley Nº26.150/06 creó el Programa Nacional de Educación Sexual Integral (ESI)
• La ley N°26.206/06 de educación nacional reguló el ejercicio del derecho de enseñar y aprender consagrado por el artículo 14 de la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales incorporados a ella
• El decreto N°1432/07 creó el Servicio Meteorológico Nacional

Cristina Fernández de Kirchner durante su primera presidencia desarrollada entre 2007 y 2011, acumuló otras 12 normas:

• La ley Nº26.338/07 creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (Mincyt). Asimismo, el área educativa quedó conformada como Ministerio de Educación
• El decreto N°310/07 creó la estructura organizativa del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
• La ley Nº26.330/07 creó la Universidad Nacional de Río Negro
• La ley 26.335/07 dispuso la creación de la Universidad Nacional del Chaco Austral
• La ley N°26.421/08 creó el Programa Red de Argentinos Investigadores y Científicos en el Exterior (Raíces), que tiene como uno de sus propósitos principales facilitar el retorno a la Argentina de aquellos investigadores, tecnólogos y profesionales altamente capacitados que deseen reintegrarse y continuar su actividad profesional en instituciones del país
• La ley Nº26.542/09 creó la Universidad Nacional de Villa Mercedes, provincia de San Luis
• La ley N°26.543/09 creó la Universidad Nacional de Avellaneda
• La ley N°26,544/09 creó la Universidad Nacional del Oeste, en Merlo, Buenos Aires
• La ley N°26.559/09 creó la Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
• La ley Nº26.576/10 creó la Universidad Nacional Arturo Jauretche, con sede en Florencio Varela
• El decreto 459/10 creó el programa “Conectar Igualdad”, de incorporación de la nueva tecnología para el aprendizaje de alumnos y docentes
• La ley N°26.685/11 autorizó la utilización de expedientes electrónicos, documentos electrónicos, firmas electrónicas, firmas digitales, comunicaciones electrónicas y domicilios electrónicos constituidos, en todos los procesos judiciales y administrativos que se tramitan ante el Poder Judicial de la Nación

Y durante la segunda presidencia de Fernández de Kirchner, entre 2011 y 2015, salieron 20 normas:

• La ley N°26.759/12 reguló el funcionamiento de las cooperadoras escolares
• La resolución Nº188/12 aprobó el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016
• La ley N°26.877/12 promovió y reguló la creación de centros de estudiantes en las instituciones educativas públicas de nivel secundario, los institutos de educación superior e instituciones de modalidad de adultos incluyendo formación profesional de gestión estatal y privada, gestión cooperativa y gestión social
• La ley Nº26.892/13 de promoción de la convivencia y abordaje de la conflictividad social en las instituciones educativas
• La ley Nº26.917/13 creó el Sistema Nacional de Bibliotecas Escolares y Unidades de Información Educativas
• La resolución Nº201/13 aprobó el Programa Nacional de Formación Permanente “Nuestra Escuela” (PNFP) con el objetivo de propulsar la capacitación y formación docente permanente
• La ley Nº26.998/14 creó la Universidad Nacional de los Comechingones, en Merlo, San Luis
• La ley Nº27.015/14 creó la Universidad de la Defensa Nacional (Undef), con sede en la ciudad de Buenos Aires
• La ley Nº27.016/14 creó la Universidad Nacional de Hurlingham
• La ley Nº27.062/14 creó la Universidad Nacional de Rafaela, en Santa Fe
• La ley Nº27.074/14 creó la Universidad Nacional del Alto Uruguay (Unau), con sede central en San Vicente, Misiones
• El decreto N°606/14 dispuso la creación del fondo fiduciario público denominado “Fondo para el Desarrollo Económico Argentino”, de alcance nacional
• La ley Nº27.045/14 declaró obligatoria la educación inicial para niños y niñas de cuatro años en el sistema educativo nacional
• La ley N°27.078/14 declaró de interés público el desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, las telecomunicaciones y sus recursos asociados
• La resolución N°1207/14 creó el “Programa Argentina en 3D” (PAR.3D), destinado a la investigación, desarrollo e innovación en impresión 3D y manufactura aditiva y su consecuente impacto social
• La ley Nº27.193/15 creó la Universidad Nacional Guillermo Brown en la provincia de Buenos Aires
• La ley Nº27.212/15 creó la Universidad Nacional Raúl Scalabrini, con sede en San Isidro
• La ley Nº27.204/15 estableció que los estudios de grado en las instituciones de educación superior de gestión estatal deben ser gratuitos
• La ley Nº27.213/15 dispuso la creación de la Universidad Nacional de San Antonio de Areco, en la provincia de Buenos Aires
• La resolución N°831/15 aprobó el documento estratégico del Plan Nacional de Medicina Nuclear “Nucleovida”, con el objeto de la implementar políticas sanitarias integrales y la inversión en tecnología, infraestructura y formación de recursos humanos para el desarrollo nacional y el posicionamiento de la Argentina como líder en materia de uso pacífico de la energía nuclear

Por su parte, durante la presidencia de Mauricio Macri, entre 2015 y 2019, se promulgaron 11 normas educativas:

• El decreto N°13/15 creó el Ministerio de Modernización, estableciendo entre sus competencias, las de diseñar, proponer y coordinar las políticas de transformación y modernización del Estado en las distintas áreas del gobierno nacional, su administración central y descentralizada, y determinar los lineamientos estratégicos y la propuesta de las normas reglamentarias en la materia. Asimismo, Educación quedó comprendida en el Ministerio de Educación y Deportes.
• El decreto N°434/16 aprobó el Plan de Modernización del Estado
• El decreto N°1063/16 aprobó la implementación de la Plataforma de Trámites a Distancia (TAD), como medio de interacción del ciudadano con la administración
• El decreto N°513/17 modificó la ley de ministerios: el hasta entonces Ministerio de Educación y Deportes pasa a llamarse Ministerio de Educación
• La resolución N°640/17 creó el Programa de Datos Abiertos en Ciencia y Tecnología
• El decreto N°386/18 creó el programa “Aprender Conectados”, en reemplazo del Conectar Igualdad. Las computadoras pasan a distribuirse a las instituciones escolares (ya no a los alumnos) y se incorporan robótica y programación en la currícula
• El decreto N 801/18 modificó los ministerios dependientes del Poder Ejecutivo Nacional. El Ministerio de Ciencia y Tecnología pasa a tener estatuto de secretaría, dependiente del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, en el que queda también englobado Educación.
• La resolución N°138/18 aprobó la Agenda Digital Argentina, con el objetivo de fomentar el desarrollo de una Argentina que, valiéndose de las oportunidades que brinda la tecnología, alcance la inclusión digital plena de todos sus habitantes
• La resolución Conjunta N°1/19 creó el plan “Industria Argentina 4.0″. Su objetivo es el diseño, coordinación, ejecución y evaluación de políticas públicas que promuevan las capacidades tecnológicas y productivas de las empresas, y la incorporación y el desarrollo de las tecnologías emergentes
• La ley N°27.506/19 creó el Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento, con el objetivo de “promocionar actividades económicas que impliquen el uso del conocimiento y la digitalización de la información apoyado en los avances de la ciencia y de las tecnologías, a la obtención de bienes, prestación de servicios y/o mejoras de procesos”
• La resolución N°448/19 creó el Centro de Investigación en Economía y Prospectiva (CIEP)

Alberto Fernández, en lo que va de su mandato iniciado en 2019, emitió 3 normas:

• El decreto 7/19 modificó la Ley de Ministerios y elevó con rango de ministerio a Ciencia, Tecnología e Innovación
• La resolución N°327/20 creó el “Programa Soluciona, Reactivación de la Economía del Conocimiento”
• La ley N°27.570/20 estableció un nuevo Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento

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