Una herramienta nada excepcional: los presidentes que más DNU dictaron y la singular coincidencia entre Fernández y Milei

La Reforma Constitucional de 1994 estableció como marca central su carácter excepcional, pero desde entonces los presidentes argentinos convirtieron a los decretos de necesidad y urgencia (DNU) en una herramienta excepcionalmente habitual. En los 29 años que separaron esa reforma del final del mandato de Alberto Fernández se dictaron 880 DNU, a razón de 30 por año. El presidente Javier Milei no parece proclive a marcar un quiebre en esa tradición: dictó 15 DNU más en sus primeros 100 días de gobierno, la misma marca que estableció Fernández antes de que comenzara la pandemia. En las próximas horas se conocerá el 16° DNU del libertario, para modificar la fórmula de movilidad jubilatoria bajo el marco de la “necesidad y urgencia”, pese a que el Congreso intenta sancionarla por ley.

Los tres presidentes que más DNU dictaron desde la reforma 1994 fueron Néstor Kirchner, con 237 DNU; Alberto Fernández, con 179, y Eduardo Duhalde, con 152. Los siguen Carlos Menem, con 101; Cristina Kirchner, con 81; Mauricio Macri, con 71; Fernando de la Rúa, con 53, y Adolfo Rodríguez Saá, con seis. Los datos surgen de un estudio realizado por el Observatorio de Decretos sujetos a Control Legislativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, cuyos autores son los profesores Santiago Castro Videla, Luis E. Vivacqua, Alfonso Santiago y Enrique Veramendi.

Claro que esa lista no contempla el tiempo que cada uno ocupó la Presidencia. Por eso, los autores ponderaron la cantidad de DNU por mes que dictó cada Presidente durante su mandato (excluyendo la semana de Rodríguez Saá), con lo que el orden cambia: Duhalde encabeza el ranking con 9,5 DNU en promedio por cada mes en la Presidencia, seguido por Néstor Kirchner, con 4,38; Alberto Fernández, con 3,72; De la Rúa, con 2,2; Menem, con 1,6; Macri, con 1,47 DNU, y Cristina Kirchner, con 0,84 decretos de necesidad y urgencia mensuales.

De nuevo, los autores introducen otra salvedad: “En el caso de Duhalde, tuvo un mandato de dos años marcado por una de las mayores crisis económicas del país. Sólo en el año 2002, Duhalde dictó 106 DNU”. En el otro extremo, advirtieron que si bien Cristina Kirchner “tiene el promedio mensual más bajo, durante sus dos mandatos presidenciales hubo años en los que contó con mayoría en ambas Cámaras del Congreso, además de que, por ejemplo, dictó el doble de decretos delegados que Macri”. Por último, contemplaron el impacto de la pandemia en el dictado de DNU por parte de Fernández.

Cristina Kirchner fue, además, autora del proyecto de la ley 26.122 en 2006, que reglamentó el control por parte del Congreso y estableció que se necesitaba el rechazo de ambas cámaras para anular un DNU, lo que llevó a la consecuencia deseada por el kirchnerismo: que ningún DNU fue rechazado por el Congreso en los últimos 17 años.

Los autores destacan, sin embargo, que desde la sanción de la ley 26.122 la cantidad de DNU dictados decayó: entre 1994 y el 2006 se dictaron 503 DNU, mientras que desde entonces y hasta diciembre de 2023 se emitieron 377. El promedio, así, bajo de 41,9 DNU por año a 21,7. El declive era aún mayor hasta la pandemia y el gobierno de Alberto Fernández: durante las presidencias de Cristina Kirchner y Mauricio Macri el promedio de DNU fue de 15 por año.

“Esta reducción en el período 2006-2023 se produjo a pesar de que el control del Congreso respecto de los DNU dictados desde la entrada en vigencia de la Ley 26.122, fue laxo, poco riguroso y permisivo. Así lo prueba que ni un solo DNU, decreto delegado o decreto de observación y promulgación parcial de las leyes se vio privado de efectos por el control del Congreso”, remarcan los investigadores.

Subrayan, además, que en los últimos cinco años “ese carácter laxo y permisivo del control parlamentario sobre los DNU se acentuó”: hasta esta semana se acumulaban en la Comisión Bicameral Permanente que revisa los decretos un total de 79 DNU que no fueron puestos en consideración: 14 de Macri y 65 de Alberto Fernández.

La vulneración del rasgo de excepcionalidad que la reforma de 1994 buscó introducir en los DNU queda nuevamente en evidencia en otro dato señalado por los autores: desde el 5 de agosto de 2006, cuando entró en vigencia la Ley 26.122 y hasta el 10 de diciembre del año pasado, el Congreso sancionó un total de 1603 Leyes. Es poco más de cuatro veces el total de DNU dictados en ese mismo lapso: 377 DNU. En otras palabras, el Poder Ejecutivo dictó 1 DNU cada 4,25 leyes sancionadas por el Poder Legislativo. Esto incluye el variopinto abanico de leyes de adhesión, homenajes y declaración que cada año impone el folclore parlamentario.

El récord de Kirchner y Fernández, y la relación con Milei

Alberto Fernández (179) y Néstor Kirchner (237), en conjunto, dictaron casi la mitad del total de los DNU emitidos desde la entrada en vigencia de la reforma constitucional de 1994: 416 de los 880. Pero si sólo se considera el período de 17 años transcurrido desde la sanción de la Ley 26.122, el informe señala que Fernández es el presidente que más DNU dictó: 2020 fue el año que firmó la mayor cantidad de DNU (77), con un promedio de 6,4 DNU por mes.

Esa particularidad del exmandatario y profesor de Derecho cobra relevancia si se compara su arranque con el de Milei, ubicado en las antípodas ideológicas, pero no tanto si se observa la praxis: en sus primeros 100 días de gobierno, Fernández y Milei dictaron la misma cantidad de DNU: 15.

El DNU 16 de Fernández fue el 297/2020, que impuso el aislamiento social, preventivo y obligatorio con motivo de la pandemia. Fue dictado el 19 de marzo de 2020, el día número 101 de su gestión. El DNU 16 de Milei, según el anuncio del gobierno, será el destinado a actualizar la fórmula de movilidad jubilatoria y aumentar los haberes de jubilados y pensionados a partir de abril.

La “necesidad y urgencia” estarán dadas por la penosa situación de los jubilados frente a la inflación y el rédito político que perseguirá el Gobierno con el anuncio, pero no por la imposibilidad del Congreso de sancionar la reforma por ley: la oposición intenta desde hace semanas impulsar una nueva fórmula, ante el rechazo de los libertarios.

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