El Ministerio Público, ¿órgano independiente o apéndice del Ejecutivo?

Una de las novedades auspiciosas de la reforma constitucional de 1994 fue la incorporación del Ministerio Público como un órgano independiente de los Poderes Legislativo y Judicial, pero especialmente, del Poder Ejecutivo. Así como el Poder Legislativo sanciona leyes, el Poder Judicial dicta sentencias y el Poder Ejecutivo administra, el Ministerio Público defiende la legalidad y los intereses generales de la sociedad a través de su actuación ante el Poder Judicial y en coordinación con el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

Tiene dos cabezas con idéntica jerarquía, autonomía funcional y autarquía financiera (el Procurador o Procuradora General y el Defensor o Defensora General). Si bien la más conocida popularmente es la función de impulsar la acción penal (para perseguir entre otros a los graves delitos dolosos contra el Estado que conlleven enriquecimiento y atenten contra el orden democrático) no menos importante es la competencia no penal que tiene por objeto garantizar el acceso a la justicia de los sectores más vulnerables, hacer efectivos los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales y tutelar los derechos colectivos.

Instituido por primera vez en la historia argentina como un órgano extrapoder se basa en el siguiente tríptico institucional en torno a sus titulares: mayorías requeridas para la designación + duración del cargo + mecanismo de remoción. Dependerá del contenido constitucional que se le asigne a cada uno de los componentes de la fórmula expuesta para que este órgano cumpla una real función como un poder independiente o bien se transforme en un apéndice del Poder Ejecutivo (una suerte de Ministerio de Justicia “bis” revestido de un cromado extrapoder solamente formal).

El art. 120 de la Constitución argentina no establece en sus contenidos cómo se designan y se remueven los titulares del Ministerio Público, ni tampoco delimita el plazo de sus mandatos ¿Las omisiones del convencional constituyente pueden considerase como un “cheque en blanco” a favor del legislador para que pueda rellenar el tríptico institucional a placer, o bien, existe un vínculo no susceptible de ser escindido entre el rol de órgano extrapoder establecido por el texto constitucional y la ley orgánica que debe dictarse?

Las leyes orgánicas del Ministerio Público sancionadas en 1998 y en 2015 (leyes 24.946, 27.148 y 27.149) establecieron que los titulares sean designados a propuesta del Poder Ejecutivo con el acuerdo de los dos tercios de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, gocen de estabilidad mientras dure su buena conducta y hasta los 75 años de edad pudiendo ser designados por períodos sucesivos de cinco años mediante la exigencia de un nuevo nombramiento precedido de igual acuerdo (con lo cual el mandato no es vitalicio como se repite sin ningún fundamento) y deban ser removidos por las causales y mediante el procedimiento establecido en los artículos 53 y 59 de la Constitución.

La normativa vigente no solo establece un piso normativo protegido por el principio de progresividad y no regresividad institucional vinculado al sistema de derechos, sino también, es la que cierra con mayor fundamento constitucional la estructura extrapoder del Ministerio Público. A esto se suma que dicho órgano y sus cabezas, en el campo del paralelismo de las formas y de las funciones constitucionales asignadas, tienen mucho más que ver con la Corte Suprema de Justicia que con el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo.

La mayoría agravada exigida para su designación exige acuerdos políticos sustanciales mediante los cuales quienes arriben al cargo tendrán una alta legitimidad democrática de origen producto del consenso y no de la imposición de una mayoría que solo podría responder a un sector determinado. Si bien es cierto que un país agrietado como el que vivimos conseguir una mayoría agravada se convierte en un objetivo utópico, también lo es que la eventual etapa de adolescencia institucional en la que estamos inmersos jamás puede justificar la trasmutación de la legalidad constitucional. Al revés de los que se piensa, que el tiempo pase sin designar a un Procurador o Procuradora (como también sucede con el Defensor del Pueblo) se transforma en un espejo que refleja a diario la precariedad e irrazonabilidad de quienes nos representan.

La estabilidad en el cargo hasta los 75 años de edad afirma las notas de autonomía e independencia del Ministerio Publico. Sería incongruente plantear que los fiscales y defensores duren en su cargo hasta dicha edad y que los titulares del órgano tengan un mandato de cinco años más una renovación por un período similar. No es constitucionalmente adecuado afirmar que la política criminal que intente implementar el Ejecutivo de turno deba estar sintonizada con el Ministerio Público, al contrario, un órgano extrapoder, en defensa de la legalidad y los intereses de la sociedad, en muchas ocasiones tiene la obligación constitucional de oponerse a las decisiones que adopte el Poder Ejecutivo. Imaginemos por un momento la extrema debilidad en la que estaría un Procurador o Defensor en el último año del primer período de su mandato ante el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo cuando su voluntad fuese renovar el cargo por un nuevo período.

El juicio político

Algo similar acontece con el juicio político previsto en la Constitución como mecanismo de remoción, a lo que suma, que el Congreso está habilitado, cuando regula mediante la sanción de una ley orgánica los aspectos omitidos por el Convencional Constituyente, a incluir a los miembros del Ministerio Público como sujetos susceptibles de ser removidos de sus cargos mediante el juicio político con objetivo de asegurarles sus inmunidades funcionales.

Tal como expresé, si bien en nuestro país las políticas de Estado son casi imposibles de concretar, en lo atinente a intentar imponer una normativa regresiva del tríptico institucional que sostiene al Ministerio Público como órgano extrapoder, parece haber una coincidencia superadora de la grieta. En 2017 Juntos por el Cambio presentó un proyecto de ley de reforma del Ministerio Público idéntico al que se está debatiendo en el Congreso impulsado por el oficialismo. En aquella época calificados juristas (Sabsay, Gargarella, Enríquez, Basterra, entre otros) que en la actualidad asumieron una postura crítica respecto del actual proyecto de ley, por acción u omisión, respaldaron la reforma de la ley orgánica del Ministerio Publico ¿Qué cambio en este tiempo? Solo el signo político del gobierno. Los argumentos constitucionales aquí expuestos siempre fueron los mismos, los sostuve en 2017 y los mantuve como miembro del Consejo Consultivo para el Fortalecimiento del Poder Judicial y del Ministerio Público (ex “Comisión Beraldi”) en el Informe Final.

Un Ministerio Público con el tríptico institucional disminuido lejos quedará de estar habilitado para funcionar como un verdadero órgano extrapoder, sino que, lenta e inexorablemente se convertirá en todo aquello que la Convención Constituyente de 1994 trato de evitar: que el Ministerio Público sea un mero anexo del Poder Ejecutivo de turno.

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