Un genuino federalismo para superar las asimetrías en el país

La reforma constitucional de 1994 profundizó la descentralización del poder en tres grandes capítulos: el federalismo, la autonomía municipal y la creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En relación al federalismo, se introdujeron modificaciones en sus aspectos institucionales, políticos, fiscales, económicos y sociales y culturales.

En lo específicamente fiscal, se mantuvo la distribución constitucional en materia impositiva y separación de fuentes entre los cuatro órdenes de gobierno: federal, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios. Asimismo, el diseño constitucional incorporó al texto supremo el sistema de la coparticipación impositiva, que existía desde 60 años antes de la reforma, para afianzar el federalismo de concertación. Y además fijó principios federales similares para la sanción del presupuesto nacional.

El inc. 2° del art. 75 estableció como coparticipables a los tributos indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignación específica. Esta última cuestión fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comúnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipable perjudicando a las provincias y municipios, y por ello se fijaron especiales condiciones en el inc. 3°. Seguidamente, el inc. 2° dice: “Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”.

Dicha ley-convenio debe cumplir además las siguientes condiciones según la Ley Suprema: 1) El Senado es la Cámara de origen. 2) La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La Ley Suprema, en una notable afirmación federalista frente a la arbitrariedad existente, caracterizada por los avances del gobierno nacional sobre las competencias tributarias provinciales, de la CABA y municipales, obliga a la concertación: 1) Del presidente y de los gobernadores, en primer lugar, y también del Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, pues no se puede soslayar su participación, tanto en el debate sobre la distribución primaria, como luego en la distribución secundaria, como expresamente lo menciona el inc. 2° del art. 75, para formular la base de acuerdos sobre la coparticipación. 2) En segundo lugar, el proyecto de ley-convenio debe recibir aprobación por mayoría calificada -específicamente mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara-, lo que obliga entonces a un alto grado de consenso entre los representantes del pueblo y de las provincias. También se establece que la ley convenio no puede ser modificada unilateralmente ni reglamentada. 3) En tercer lugar, para culminar este trámite de la ley-convenio, signada por el consenso y la concertación, debe lograrse la aprobación por las provincias.

Estos especiales requisitos intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que las provincias debían prestar a la legislación que imponía casi siempre el Gobierno central frente a la dependencia de las provincias, en ejercicio de un federalismo coercitivo; y por otro lado, fijar un régimen definitivo con reglas claras, que permitiera un desarrollo equilibrado de la federación, conforme a auténticas finanzas federales.

Ante la manifiesta violación del mandato constitucional, que en la cláusula transitoria sexta impuso como límite para el dictado de la ley convenio el 31 de diciembre de 1996, o sea ya cerca de 28 años, se han escuchado opiniones que para justificar tal incumplimiento han considerado que son casi imposibles de cumplir dichos requisitos. Y particularmente señalan una supuesta unanimidad requerida en la aprobación por parte de las provincias.

Por eso me refiero a la interpretación de este requisito. Ya vimos que lo primero es el acuerdo entre el presidente y los gobernadores para fijar las bases de la ley convenio. Y que luego deben ser aprobadas por el Congreso, con una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

La unanimidad de todas las provincias aducida por algunos no puede exigirse por diversas razones: 1. En ningún momento del debate en general en el Plenario de la Convención Constituyente, que abarca gran parte del Tomo VI de la Obra de la Convención Nacional Constituyente de 1994 (1998), se defendió tal interpretación por parte de Convencional alguno. 2. Por el contrario, frente a las intervenciones de los Convencionales Ricardo Harvey, Alberto Natale y Cristina Guzmán, -ya en el debate en particular del Art. 75 inc. 2-, el miembro informante convencional Ruben Marin sostuvo que en el caso de que una provincia no aprobase la ley convenio, sin embargo iba a seguir percibiendo lo que le correspondía por coparticipación, como había ocurrido en casos anteriores. Y que cada Provincia podía fijar su quórum para aprobar la ley convenio. Y que así se había sostenido en la Comisión. O sea que se partía de la base que una Provincia podía no suscribir la ley convenio o no aprobarla. (Obr.cit., Tomo VI, pág. 5735). 3. Que exigir la unanimidad significaría establecer un quórum que no exige la Constitución en ningún supuesto. 4. Que la nuestra es una federación y no una confederación, donde existen los derechos de secesión y nulificación, tal como lo sostuvieran los Prof. Linares Quintana y Spota y la Corte Suprema de Justicia.

Por otra parte, deben ser los intervinientes en la fijación de las bases de la ley convenio y en su sanción, o sea el presidente, los gobernadores, el Jefe de Gobierno de la CABA y los miembros del Congreso, los que deben interpretar y fijar el quórum requerido para la aprobación por parte de las provincias.

Y considero que si la mayoría absoluta de cada una de las Cámaras es la exigida por la Constitución para la aprobación de la ley convenio, igual criterio debe fijarse para la aprobación de las bases y de la ley convenio por las provincias. O sea la mayoría absoluta de las 23 provincias y la CABA, que corresponde al número de 13. En el caso primero, de aprobación de las bases de la Ley Convenio, se debe requerir la firma del presidente y al menos de 13 gobernadores o Jefe de Gobierno de la CABA. Y para la aprobación por las Legislaturas de la Ley Convenio ya sancionada por el Congreso, ese mismo número de 13.

En el reciente homenaje a los 30 años de la reforma constitucional de 1994 realizado en el Consejo Federal de Inversiones apoyaron esta interpretación los convencionales Eduardo Menem y Alberto Garcia Lema.

Asimismo debe recordarse que participaron en las dos Comisiones sobre Federalismo de la Convención (Competencia federal y del Régimen federal), diez gobernadores que estaban en ejercicio: sus respectivos presidentes Ruben Marin de La Pampa y Horacio Massaccesi de Río Negro y Eduardo Duhalde, de Buenos Aires, Carlos Reutemann de Santa Fe, Mario Moine de Entre Ríos, Carlos Maestro de Chubut, Néstor Kirchner de Santa Cruz, Ramón Ortega de Tucumán, Adolfo Rodríguez Saá de San Luis y José Estabillo de Tierra del Fuego.

Este muy grave incumplimiento constitucional, -entre otros que he señalado en mi reciente libro Valoración de la reforma constitucional de 1994-, es otra prueba más de la anomia que nos caracteriza, como lo hemos demostrado con las tres encuestas de Cultura Constitucional que dirigimos con Daniel Zovatto, Manuel Mora y Araujo y Eduardo Fidanza. En la última de 2023, más del 80 % de los entrevistados sostuvo que somos un país al margen de la ley, como lo dijera Carlos Nino y un 70 % reconoció tener un alto desconocimiento de la Constitución.

Entre las 20 propuestas que he formulado para fortalecer el federalismo argentino, ésta es la más urgente de todas, para superar el hiperpresidencialismo y unitarismo fiscal que soportamos. Respecto a esto último, ya señaló Juan Llach en su libro Federales y unitarios en el siglo XXI, que de los ingresos tributarios totales, el 84,4 correspondía al gobierno nacional, 14,2 % a las provincias y 1,4% a los municipios.

También he propuesto la creación de una conferencia o asociación de gobernadores, como en las Federaciones de México y Estados Unidos, para que se pueda fijar una agenda federal, regional, provincial y municipal, que el país imperiosamente requiere, frente a la centralización que nos caracteriza.

Asimismo, la Corte Suprema de Justicia ha exhortado a los distintos órganos gubernamentales a sancionar esta ley convenio, en fallos de enorme importancia en materia de federalismo fiscal y de concertación, como los recaídos en los reclamos efectuados por las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba en 2015, por detracciones a la masa coparticipable.

Este tema ha sido incluido en el llamado Acuerdo de Mayo, por lo que se requiere ahora el ejercicio de una política arquitectónica, con maduras y modernas relaciones interjurisdiccionales, para dar cumplimiento a los grandes principios y valores establecidos en la Ley Suprema y superar las grandes asimetrías que presenta nuestro país. Solo así podremos cumplir con la quintaesencia democrática, republicana y federal de nuestra Constitución Nacional.

Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y Vicepresidente de la Comisión Redactora en la Reforma Constitucional de 1994

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