Sin un plan, el país carece de rumbo

En sus primeros cien días de gobierno, Mauricio Macri tomó decisiones vinculadas a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al Ente Nacional de Comunicaciones, al Código Procesal Penal de la Nación, a las contribuciones patronales y a impuestos coparticipables, entre otras. En los suyos, Cristina Fernández creó el Ministerio de Ciencia y Tecnología (2007) y reformó el Sistema Integrado Previsional Argentino y las contribuciones patronales (2011). Néstor Kirchner, en sus primeros cien días tomó medidas relativas a la Administración Pública Nacional, a la Corte Suprema, derogó la ley de flexibilización laboral y se reunió con los presidentes de Estados Unidos, George W. Bush, y de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva. Todos modificaron el presupuesto y la ley de ministerios.

Los primeros cien días de gobierno son el 6% de un mandato de cuatro años. En tan poco tiempo, no es mucho lo que puede lograrse en términos de concretar objetivos estratégicos de política ni lo que puede decirse sobre el futuro desempeño del gobierno. Pero esos primeros días tienen un significado simbólico y son interpretados muchas veces como un termómetro del poder de un presidente entrante.

La definición del gabinete y la estructura de ministerios, la cantidad de decretos, los viajes internacionales de los presidentes, las leyes enviadas del Poder Ejecutivo al Legislativo y las medidas urgentes son algunos de los indicadores que se usan para analizar los primeros cien días. De manera implícita, tomar muchas decisiones es sinónimo de fortaleza, capacidad de gestión y potencial efectividad de un gobierno. Sin embargo, tomar decisiones sin un plan acordado con objetivos y metas conocidos por la sociedad puede ser contraproducente para generar horizontes institucionales de largo plazo.

La Argentina es uno de los pocos países de América Latina y el Caribe (junto con Granada, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y Surinam) que no tiene un área de gobierno específica de planificación y seguimiento del desarrollo. La mayoría de los países cuenta con una institución a nivel de Ministerio encargada de la planificación de forma exclusiva. En menores proporciones, la función de la planificación nacional en los países está a cargo de ministerios u otras autoridades del área económica que concentran las funciones de planificación y finanzas o de las secretarías de gobierno.

Según el Planbarómetro de la Cepal, de los 37 países de América Latina, 30 tienen algún instrumento de planificación del desarrollo, 26 cuentan con mecanismos de coordinación (implementación y seguimiento) y 22 presentaron informes voluntarios con base en la Agenda 2030. Por ejemplo, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Perú, entre otros, cuentan con planes de desarrollo de mediano y largo plazo.

El foco de la gestión

La estrategia de un gobierno necesita estar basada en un plan y su seguimiento. Pensar y concertar un plan de gobierno mejora el foco estratégico de la gestión, contribuye a crear mecanismos de coordinación, a priorizar y asignar recursos públicos, a medir resultados y a dar explicaciones sobre logros y desafíos.

La planificación contribuye a generar un sistema que articule una visión coherente de objetivos, metas y resultados en el mediano plazo que sean conocidos por los distintos actores y sectores de política, y que permita la alineación estratégica de los distintos programas y políticas existentes. Además, tiene un papel insustituible a la hora de priorizar y asignar los recursos públicos por medio del presupuesto. Identificar objetivos y metas de desarrollo nacionales establece un referente que permite asignar fondos a los sectores y programas que resultan más efectivos para satisfacer las necesidades sociales.

Los planes permiten medir los resultados de la acción del gobierno. Una vez iniciada la acción, los objetivos y metas definidos son la base para monitorear y evaluar el desempeño según su grado de cumplimiento. El monitoreo permite hacer un seguimiento de las acciones de gobierno: facilita la medición de los logros y permite ajustar las políticas públicas durante la implementación para optimizar el uso de recursos. Por su parte, la evaluación permite medir la calidad de los servicios brindados, detectar y solucionar cuellos de botella durante la implementación y estimar los cambios sociales y económicos atribuibles a las políticas.

Finalmente, articular el plan de gobierno con una política de datos abiertos facilita la rendición de cuentas. La información es un activo que permite empoderar a las comunidades en tanto visibiliza distintas problemáticas. Así, fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas mejora los mecanismos de control, permiten robustecer la integridad de la gestión pública y medir el desempeño de la acción estatal.

Deuda pendiente

A nivel nacional, la Argentina tiene experiencias desarticuladas de planificación, monitoreo y evaluación de la gestión de gobierno. La iniciativa con mayor trayectoria desde el retorno a la democracia es la relacionada con los compromisos internacionales -los Objetivos del Milenio (2000- 2015) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015-2030)- en los que el establecimiento de metas y su reporte sistemático son requisitos ineludibles ante las Naciones Unidas. Sin embargo, su vinculación con la agenda nacional de desarrollo y los sistemas de gestión del Estado Nacional (como el presupuesto, el sistema de inversión o los mecanismos de rendición de cuentas) es aún escasa.

En los últimos años ha habido algunas experiencias del Estado nacional vinculadas a la definición de planes. Entre 2003 y 2015, la planificación se llevó a cabo por sectores, se elaboró de manera participativa y federal, y definió políticas y programas para alcanzar metas y objetivos con una racionalidad técnica. Sin embargo, esos planes no contaron con un núcleo articulador común -como podría ser un plan de gobierno- ni con un sistema sólido e integrado de información estratégica. Fueron experiencias aisladas.

Entre 2015 y 2019 se puso foco en la definición de objetivos y metas a nivel de las jurisdicciones de la Administración Pública Nacional y en la articulación con la iniciativa "8 objetivos y 100 prioridades de gobierno". Esta iniciativa resultó fructífera en términos de la identificación de prioridades y su vinculación con el presupuesto, pero mostró debilidades en relación con la falta de metas cuantificables conocidas, la identificación de un área a cargo de la gestión, la falta de articulación con una visión estratégica de largo plazo y la ausencia de una política de monitoreo y rendición de cuentas de los objetivos y prioridades. Por su parte, el espacio "Argentina 2030" también buscó elaborar una visión compartida del país a futuro a través del diálogo social, pero no llegó a elaborar un plan de largo plazo.

Coordinar acciones

Para ilustrar la importancia de planificar, 15 provincias argentinas tienen algún instrumento de planificación del desarrollo públicos y en formato de leyes, 23 desarrollaron planes sectoriales (salud, turismo, ambiente) y nueve cuentan con mecanismos de coordinación sociales (Consejos Económicos y Sociales).

Una estrategia de desarrollo nacional fijada en un plan con actores sociales a través de un Consejo Económico y Social contribuiría a fortalecer las decisiones de largo plazo y la legitimidad de las medidas. Para trazar los consensos y monitorear su cumplimiento, sería crucial crear una unidad de gestión estratégica del plan que defina objetivos, coordine acciones, ayude a destrabar problemas de implementación y realice el seguimiento y evaluación de impactos y resultados.

Un plan de gobierno con objetivos y metas cuantificables, que sea elaborado durante los primeros cien días de la gestión entrante en diciembre de 2019, es un primer paso que pondría a la Argentina en el camino de lograr una estrategia de gobierno más comprensiva, tal como llevaron adelante muchas provincias. La presentación del plan el 1 de marzo de 2020 durante la Asamblea Legislativa sería una medida fundamental para orientar estratégicamente la gestión, aumentar la confianza en el largo plazo y contribuir a una ejecución de presupuesto alineado a los objetivos allí planteados. A su vez, el plan facilitaría la rendición de cuentas permanente durante los informes mensuales del jefe de Gabinete al Congreso con base en la información provista por la unidad de gestión estratégica.

Por eso, más allá de la cantidad de medidas adoptadas, de leyes sancionadas y de viajes y reuniones realizadas, la elaboración de un plan debería estar entre las prioridades de esos cien primeros días. Un plan que ayude a la consolidación de una estrategia nacional de desarrollo.

Directora e investigadora del programa de Monitoreo y Evaluación de Cippec, respectivamente

Jimena Rubio y Natalia Aquilino