Qué se debe hacer (además de crecer) para crear trabajo

En los últimos ocho años crecieron el empleo público (14% punta a punta), el empleo informal (26%) y el trabajo independiente (31%, principalmente monotributistas e informales), pero no se crearon empleos formales en el sector privado. Esto no se debe exclusivamente a la falta de crecimiento: entre el primer trimestre de 2017 y el primero de 2018, antes del inicio de la crisis, la economía creció cerca del 4% anual, pero sumó menos de 100.000 empleos formales (contra cerca de 600.000 informales), a pesar del incentivo de una reducción de cargas laborales para nuevos empleos y del programa de “empalme” (un subsidio salarial focalizado en trabajadores de bajos ingresos).

El crecimiento es condición necesaria para la inclusión laboral, pero no es suficiente: la elasticidad del empleo formal en relación con el crecimiento es cada vez menor, independientemente del costo laboral. No basta con empalmes, exenciones y subsidios: una agenda de inclusión que revierta la tendencia a la precarización laboral debe entender las causas de esta baja elasticidad.

Mercados segmentados. A grandes rasgos, nuestra fuerza laboral privada puede dividirse en tres grandes tercios: asalariados privados registrados, asalariados informales y trabajadores independientes. Así, una agenda laboral es en cierto sentido tres agendas conectadas: porque apunta a distintos grupos de trabajadores, no puede consistir en una misma receta para todos.

Quizá por la influencia de la experiencia en países desarrollados, donde la inmensa mayoría de los trabajadores tienen empleos registrados, cuando se discute la agenda laboral, el foco se centra casi exclusivamente en el primer tercio. Y, a pesar de la evidencia, se suele repetir como una muletilla la misma fórmula fallida: la reducción del costo laboral, por un recorte de cargas sociales o de la indemnización, o un subsidio salarial transitorio.

El efecto de estas recetas es escaso y hasta contraproducente. Si bajar costos laborales genera pocos nuevos empleos, tanto la reducción de cargas como los subsidios laborales son transferencias del Estado que terminan beneficiando menos al trabajador que a la empresa intensiva en trabajo. Y si la reducción de costos laborales es transitoria, cualquiera sea su impacto, este se diluirá al terminar el programa.

Conviene entonces, antes de reincidir con estas transferencias fiscales, preguntarse cuáles son los factores que explican esta baja elasticidad.

Del lado de la oferta, hay que señalar que muchos trabajadores tienen una formación insuficiente o inadecuada. De ahí, la importancia de poner en marcha un instituto de formación laboral que active y oriente consejos de competencias locales, de los que surjan las demandas de entrenamiento, y genere un esquema de certificación de efectores, contenidos y trabajadores para que la formación funcione como escalera de progreso social.

Del lado de la demanda, se combina nuestro enanismo empresarial: las pocas grandes empresas maduras no crean nuevos puestos, las muchas pequeñas no crecen y las microempresas suelen ser informales, lo que explica por qué la mayoría de los asalariados informales trabajan en empresas de hasta cinco personas. Por eso es urgente crear un régimen simplificado para micro y pequeñas empresas que promueva su crecimiento y formalización, en conjunto con un régimen laboral simplificado que facilite la formalización de sus trabajadores.

Sumemos a esto la incertidumbre legal (por ejemplo, la frecuencia y el monto final de los litigios laborales) y regulatoria (por ejemplo, la expectativa de que, en una recesión, la empresa se vea inhibida de despedir gente, como sucedió en pandemia). Para reducir esta barrera, además de políticas laborales previsibles, es útil introducir un régimen de transición laboral basado en beneficios portables que dé certeza sobre el costo laboral efectivo y las condiciones de contratación y cese de las relaciones laborales, con validez y alcances a definir optativamente por cada convenio.

Algunas barreras se relacionan con reglas del mercado laboral que son inadecuadas para el contexto nacional: por ejemplo, una negociación colectiva sin aperturas (“descuelgues”) que adapten al tamaño, intensidad de trabajo, productividad o localización de la empresa puede fomentar la informalidad (no por nada algunos expertos consideran que la negociación centralizada puede ser usada como una práctica no competitiva). En este punto, antes que una improbable negociación por empresa, sería conveniente introducir reglas de apertura de negociaciones colectivas que establezcan las variables que pueden ser modificadas en niveles inferiores de negociación, de acuerdo con criterios preestablecidos basados en información objetiva, a fin de dar cuenta de la heterogeneidad empresarial y facilitar el crecimiento intensivo en trabajo.

El precariado. El tercer tercio es generalmente asociado a la economía popular, un término de definición ambigua que, sin embargo, sirve para señalar características que distinguen a estos trabajadores del resto, y que hacen que las políticas mencionadas para el primer tercio deban ser adaptadas o complementadas con otras nuevas.

En mi libro Después del trabajo ensayo una caracterización sumaria de estos trabajadores sobre la base de los datos de la Encuesta Permanente de Hogares. De ella surge un universo heterogéneo, pero caracterizado por la precariedad laboral y familiar (un sistema de cuidados o un plan nacional de conectividad serían ingredientes básicos de una política de inclusión laboral) y por un muy bajo nivel de formación e ingresos.

Pero, si bien la necesidad de formación es común a los tres tercios, en este caso en particular el abordaje debería ser distinto. Al objetivo tradicional de favorecer la búsqueda de empleo formal debería sumarse el de potenciar lo que estos trabajadores ya hacen. Porque no todo trabajo es empleo ni habrá empleo para todos. Difícilmente se cree la cantidad de empleo necesaria para dar cuenta del flujo de nuevos ingresantes y del stock de trabajadores precarios. Por otro lado, la tecnología, así como los cambios en la demanda durante la pandemia, profundizó la tendencia hacia nuevas modalidades que pueden prescindir tanto de la jornada laboral como de la presencialidad continua, y todo hace pensar que no habrá marcha atrás en la diáspora (parcial) fuera de la oficina. Por eso es esencial introducir un régimen del trabajador independiente que formalice al cuentapropista otorgándole beneficios laborales, haciéndolo sujeto de crédito, registrando su historia laboral, desprecarizándolo.

Por último, hay evidencia de que en sectores con bajos salarios incide la competencia de planes de trabajo como el Potenciar, que en la práctica son subsidios focalizados que desincentivan la búsqueda de empleo. Eliminar este desincentivo requiere la reconversión de los mal llamados planes de empleo a un puente laboral con un límite de tiempo y condicionado a la formación laboral o al trabajo registrado (no solo al empleo). Así como, en sociedades modernas, el asalariado desocupado tiene un seguro de desempleo que lo acompaña en su reinserción, el trabajador precario debería tener un esquema que cumpla con ese rol.

Hablamos de tres tercios. El “segundo tercio”, a medio camino entre los dos extremos, se beneficiaría de los dos grupos de políticas mencionadas. Desde arriba, con la formalización, la formación laboral, un régimen de transición más efectivo que el plan empalme y la opción de un descuelgue de empresas pequeñas y microintensivas en trabajo. Desde abajo, con la formación para el trabajo independiente, los beneficios portables que reduzcan la precariedad y la promoción del empleo registrado.

Todas estas propuestas son propuestas de inclusión. No son nuevas, pero nunca fueron implementadas en su conjunto, de manera simultánea y coordinada. Implican más trabajadores, más equidad entre trabajadores, más trabajo decente, y menos dependencia de la asistencia pública. En suma, abrir la puerta desde arriba y acompañar desde abajo para reducir, a través del trabajo, la desigualdad creciente de una sociedad fragmentada.ß

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