Que el acuerdo Mercosur-UE sea una herramienta constructiva
La pandemia ha relegado a un plano secundario el debate sobre el acuerdo Mercosur-Unión Europea. También aumentó la incertidumbre sobre su futuro inmediato. En el último semestre a la abierta oposición de varios gobiernos europeos se sumaron los efectos del Covid-19. En lo que resta del año la presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea probablemente estará más ocupada en obtener la aprobación y puesta en marcha del paquete de estímulo propuesto por la Comisión y el presupuesto 2021 (que inaugura el ciclo presupuestario 2021-27) que en impulsar la aprobación del acuerdo. Pero aun así es muy probable que el Parlamento y el Consejo terminen respaldando la aplicación provisional de sus componentes comerciales, poniendo en marcha el reloj para su entrada en vigor. Para ese momento sería bueno haber pensado cómo aprovechar un acuerdo muy insatisfactorio pero inevitable.
Evaluar ex ante las consecuencias de un acuerdo comercial no es sencillo porque sus resultados están sujetos a múltiples contingencias. Cualquier evaluación es condicional a los escenarios y supuestos bajo los que se elabora, algo que rara vez se explicita lo suficiente. Pero evaluado en términos estrictamente comerciales el acuerdo deja mucho que desear. Es cierto que los calendarios de desgravación son más extendidos y las listas de compromisos incluyen más excepciones para el Mercosur, pero las concesiones de la UE en sectores sensibles (donde las exportaciones del Mercosur tienen mayores oportunidades para crecer en el corto y mediano plazo) son muy modestas. En el caso de la Argentina, además, las simulaciones de impacto coinciden en que el aumento de las importaciones será mayor que el de las exportaciones. Este no es un criterio para evaluar la bondad de un acuerdo comercial, pero para una economía con una restricción externa estructural como la argentina no deja de ser una consideración relevante. Los capítulos relativos a disciplinas también contienen elementos problemáticos que avanzan principios y criterios emparentados con el "proteccionismo regulatorio" que caracteriza la política comercial de la UE.
¿Por qué esperar un impacto positivo sobre la inversión extranjera si no hay una mejora sustancial en las condiciones de acceso al mercado en sectores con potencial?
En este contexto resulta comprensible que la mayor parte de las evaluaciones positivas sean condicionales a que ocurran otras cosas: un aumento de la inversión extranjera, una reducción de la incertidumbre o una mejora de las expectativas. Pero ¿por qué esperar un impacto positivo sobre la inversión extranjera si no hay una mejora sustancial en las condiciones de acceso al mercado en sectores con potencial? Del mismo modo, ¿a través de qué mecanismo mágico habría de reducirse la incertidumbre y mejorar las expectativas? Hay abundante evidencia de que los "candados externos" funcionan si se los acompaña (o los precede) un compromiso interno con las políticas implícitas. Después de que el acuerdo entre en vigor, la Argentina seguirá siendo un país soberano en condiciones de tomar sus propias decisiones, incluyendo la de incumplir los compromisos pactados. La única diferencia será que el costo de hacerlo será mayor, por cierto siempre que la contraparte se tome el trabajo de registrarlo y reaccionar... Es importante recordar que la relación costo-beneficio de cumplir (o incumplir) un acuerdo no es constante en el tiempo y que la Argentina ha demostrado en innúmeras ocasiones cómo pueden revisarse compromisos asumidos aunque ello acarree costos. Mucho dependerá, en todo caso, de que al momento de la decisión la percepción dominante sea que los beneficios superan los costos. Es difícil mover un perro agitando su cola.
Que el acuerdo no sea un buen acuerdo por su contenido no es una sorpresa. A nadie escapa que una negociación entre la UE y el Mercosur casi con certeza produciría un acuerdo desbalanceado, especialmente después de que el Mercosur despilfarrara dos décadas sin registrar ningún progreso significativo en su consolidación interna. Si a eso se agrega la urgencia por concluir un acuerdo en las últimas etapas de la negociación se comprenden mejor las declaraciones de la excomisaria de comercio de la Comisión Europea calificando las concesiones europeas como modestas.
Pero aun no siendo un buen acuerdo, si lo aprueban los órganos de la UE el acuerdo es inevitable. La principal, aunque no la única razón, es que nuestros vecinos quieren suscribirlo. Por una cuestión de tamaño relativo, para Paraguay y Uruguay las modestas concesiones de la UE resultan significativas. Además, el acuerdo les ayuda a flexibilizar la camisa de fuerza que les impone la pertenencia al Mercosur. El caso de Brasil se explica por su peculiar coyuntura política. En este contexto, el costo para la Argentina de no participar es simplemente impagable. El statu quo no existe más y cualquier evaluación debe hacerse en relación al nuevo escenario.
La pregunta entonces es: ¿es posible transformar un acuerdo malo pero inevitable en una herramienta constructiva? Para eso es necesario convertirlo en un punto focal que permita acordar un conjunto de políticas claves que minimicen sus impactos negativos y maximicen sus beneficios potenciales. El acuerdo fue concluido por la principal coalición de la oposición. El actual oficialismo ya expresó su decisión de no rever esa decisión. Por lo tanto, oficialismo y una parte significativa de la oposición están de acuerdo en seguir adelante. Ahora lo que resta es que den el siguiente paso: es imperativo darle al acuerdo el lugar que le corresponde como punto focal que permita identificar y acordar las políticas necesarias para poder aprovecharlo. A todo el mundo le encanta hablar de políticas de Estado. El acuerdo con la Unión Europea no es una alternativa retórica. Es un imperativo de política pública que debería servir de foco para pasar del discurso al compromiso. Para minimizar los costos y materializar los potenciales beneficios hay que transformar los "candados externos" en acuerdos domésticos. No es fácil, pero no hay otra manera.
Udesa-Conicet
Por Roberto Bouzas
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