Presupuesto 2025: la necesidad de un debate democrático que limite la discrecionalidad
Mañana domingo marcará un momento clave en el panorama político de la segunda mitad del año: la presentación por parte del Poder Ejecutivo del proyecto de presupuesto para 2025. Esta será la primera vez que el actual gobierno envíe un proyecto de presupuesto al Congreso, donde se reflejarán las prioridades de los gastos e ingresos públicos para el año que viene. Este documento dará inicio a un proceso de discusiones múltiples de gran relevancia debido al protagonismo que el ajuste fiscal tiene en la política económica de esta gestión. La decisión del presidente Javier Milei de acudir personalmente al Congreso a defender la propuesta es un reflejo de esta centralidad.
Por otro lado, estamos ante la oportunidad de volver a contar con un presupuesto sancionado por el Congreso luego de un periodo en donde -ante la falta de aprobación legislativa- estuvo vigente un presupuesto de prórroga. Este mecanismo implica la réplica nominal de las partidas del presupuesto anterior: es decir, en 2024 se usó el mismo presupuesto que terminó vigente en 2023.
No es la primera vez que en la Argentina se da un escenario así: en los últimos trece años, el Estado funcionó con presupuestos de prórroga en 2011, 2020, 2022 y 2024. En todos los casos, la prórroga habilitó un manejo discrecional de los recursos por parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, este año las facultades de reasignación otorgadas por la prórroga resultaron más problemáticas de lo habitual debido a la altísima inflación. El nivel de los aumentos de precios permitió al Ejecutivo reducir el poder adquisitivo de partidas que quedaron fijas nominalmente de un año a otro. Al mismo tiempo, el Gobierno incrementó las asignaciones de manera periódica, pudiendo decidir sobre cuáles priorizar y en qué medida, a través de decisiones administrativas y Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Este proceso terminó perjudicando a partidas presupuestarias vinculadas a prestaciones sociales muy importantes. Durante los primeros 8 meses del año, por ejemplo, el gasto en jubilaciones y pensiones se redujo un 19% en términos reales y las partidas destinadas a salud sufrieron un recorte de igual magnitud. Como contrapartida, el presupuesto para el pago de la deuda se redujo apenas un 5% y el de inteligencia aumentó un 38%.
La asignación de recursos adicionales se hizo en la mayoría de los casos vía decisiones administrativas del Jefe de Gabinete y DNU -aunque principalmente mediante estos últimos-, generando una gran distancia entre lo sancionado y lo ejecutado. Faltando cuatro meses para terminar 2024, ya se ha alcanzado un récord histórico de reasignaciones presupuestarias desde el retorno a la democracia. La diferencia entre el presupuesto original y el vigente al 22 de agosto es del 134%, un nivel sin precedentes. Esto representa un pico en la tendencia de reasignación y modificaciones presupuestarias que viene gestándose desde hace treinta años, que se ha convertido en una característica central de la gestión financiera del Estado argentino.
El problema de fondo radica en las consecuencias institucionales de la prórroga presupuestaria que pueden surgir en contextos democráticos debilitados. Si bien la prórroga es una herramienta legal que permite que el Estado continúe funcionando ante un escenario de desacuerdo sobre el presupuesto, también puede generar un aumento significativo en la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para controlar la actividad presupuestaria. De este modo el gobierno tiene amplio margen para hacer modificaciones sin necesidad de alcanzar acuerdos políticos. Por este motivo, la herramienta de la prórroga debería ser concebida como un remedio excepcional y sujeto a las más robustas restricciones y controles. De lo contrario, se distorsiona la división de poderes y se afecta la transparencia y previsibilidad del manejo fiscal.
La presentación del proyecto de presupuesto 2025 en el Congreso abre la posibilidad de recorrer un camino diferente. El Gobierno -encargado de presentar la propuesta- y los actores políticos que intervienen en el debate parlamentario tienen la oportunidad de definir las prioridades del Estado en cuanto a ingresos y gastos, y de robustecer el rol del Congreso que se ha debilitado en aras de una creciente discrecionalidad. De no lograr la aprobación legislativa del proyecto, estaríamos frente a la posibilidad de que se prorrogue por segundo año consecutivo el presupuesto vigente. Esto sería un nuevo hito en el deterioro de la institucionalidad fiscal de la Argentina, ya que implicaría que, una vez más, el Estado funcionaría sin un presupuesto previamente discutido y sancionado por el Congreso.
Desde la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) creemos que el presupuesto no es solo una herramienta técnica de gestión financiera, sino la principal vía para garantizar derechos en condiciones de igualdad. Por eso, consideramos esencial que el presupuesto 2025, así como sus eventuales modificaciones, sean discutidos de manera genuina y transparente en el Congreso, con participación de referentes de la academia y de la sociedad civil, procurando debates robustos y participativos. Frente a visiones que ponen el foco en la discusión de recursos o gastos, proponemos un enfoque basado en derechos. Esto implica que el Estado debe primero establecer con claridad sus obligaciones en materia de derechos, y luego ajustar los recursos y gastos para cumplirlas. De este modo, el presupuesto se convierte en una herramienta efectiva para la justicia y la igualdad.
Integrantes del Programa de Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)
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