Otra oportunidad perdida para reducir la desigualdad fiscal

Cuando hablamos de gastos tributarios o exenciones fiscales nos referimos a recursos que el Estado deja de recaudar para favorecer ciertas actividades. Se instrumentan como deducciones, condonaciones o regímenes promocionales y son económicamente equivalentes a dar subsidios con partidas del gasto público directo. A pesar de que se estima que, en conjunto con otros beneficios impositivos, representan casi el 5% del PBI, no están sujetos a plazos de vencimiento ni mecanismos legislativos de revisión.

En definitiva, son recursos que el Estado decide dejar de recaudar en aras de incentivar o favorecer ciertas actividades, otorgando tratamientos impositivos diferenciales. Los beneficiarios son personas o empresas que, bajo el amparo de una ley o un régimen especial, no pagan los impuestos de la misma manera que el resto de la sociedad (por ejemplo, los directores de sociedades, cuyos honorarios están exentos de IVA, o los jueces y juezas, que no pagan ganancias).

La revisión de los gastos tributarios, afuera del paquete fiscal

Aún no pasó un mes desde que la Cámara de Diputados, con la sanción definitiva de la Ley Bases y el Paquete Fiscal, le entregó al oficialismo sus primeras dos leyes luego de seis meses. Las discusiones que se dieron en torno a estos proyectos marcaban una oportunidad clara para revisar el esquema actual de los gastos tributarios.

La versión original del Paquete Fiscal tenía en el artículo 111 la propuesta de evaluar estos gastos. En concreto, fijaba un límite de sesenta días para revisar exenciones tributarias y beneficios impositivos, para luego modificar o suprimir aquellos que no estén justificados, aunque no especificaba estándares de revisión ni metas físicas que guiaran ese proceso. Sin embargo, el Senado dejó fuera del paquete este punto, desaprovechando una vez más la oportunidad de evaluar cuáles deben eliminarse y cuáles necesitan modificaciones sustanciales.

Actualmente, el total de estos gastos, sumados a otros beneficios impositivos como los regímenes de promoción, representan un 4,9% del PBI. En 2023, esto fue equivalente al presupuesto del Poder Judicial, del Poder Legislativo y de 15 Ministerios de Salud. Todo junto.

¿Esto significa que todos los gastos tributarios son cuestionables? No, claro. Dentro de ese porcentaje hay gastos loables, como son las exenciones impositivas a asociaciones civiles o la rebaja en la alícuota del IVA para alimentos básicos. Pero, si bien son una buena herramienta de política que usan todos los países, debemos utilizarla cuidadosamente y por tiempo determinado. Por eso, es fundamental evaluar estos gastos en función de los objetivos de política establecidos, así como de los potenciales efectos indirectos o externalidades que podrían ocasionar. Así lo sostuvo la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) en su último informe sobre este tema.

El caso de Tierra del Fuego

Un ejemplo de esto es lo que sucede con el Régimen de Tierra del Fuego, que tiene más de cincuenta años. El objetivo geopolítico que le dio origen en 1972 fue alcanzado con creces y, si bien fue una herramienta efectiva para impulsar el crecimiento de la población y de la actividad económica, hoy no cumple con los objetivos establecidos, puesto que esa actividad ya se promocionó. Si los regímenes promocionales se crean para darle un “empujoncito” a ciertas actividades, la lógica indica que una vez alcanzado ese fin, deben al menos modificarse.

Tal como lo indicó Fundar en un informe reciente, hoy este régimen genera un costo fiscal anual de 1070 millones de dólares, equivalente al 0,22% del PBI nacional, a más del doble del presupuesto del Conicet para 2021 o al 39,3% del gasto público anual en la Asignación Universal por Hijo (AUH) y Asignación Universal por Embarazo (AUE). Tal como está diseñado, premia la facturación y no el agregado de valor local, no promueve las exportaciones y no ha logrado generar la autonomía económica que Tierra del Fuego merece para dejar de depender de los vaivenes de los gobiernos nacionales.

Esto pasa con la mayoría de los gastos tributarios en nuestro país, el cual, además, adolece de un problema sumamente grave de opacidad. Hay una doble vara según se trate de transferencias directas (por ejemplo, AUH) o indirectas (gastos tributarios) y, paradójicamente, unas y otras también pueden distinguirse por los sectores económicos que las reciben. Mientras que para los gastos directos -que los reciben los sectores más pobres de nuestra sociedad- se exigen estándares de publicación de información actualizada sobre su ejecución financiera y los datos de sus beneficiarios, con los gastos tributarios pasa todo lo contrario.

Esta situación es aún más paradójica en el contexto actual, dado que recientemente se firmó el Pacto de Mayo, cuyo tercer pilar establece la reducción del gasto público al 25% del PBI. ¿No tendría sentido empezar recortando los privilegios fiscales antes que achicar otros gastos del Estado como el de jubilaciones y obras públicas? Es urgente que el Congreso discuta seriamente qué gastos tributarios son justificados y cuáles deberían eliminarse, y establecer una regulación con procedimientos claros y rigurosos para el tratamiento y control de los beneficios vigentes y los que se aprueben a partir de ahora.

Abogada del programa Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)