La Repregunta. Sergio Urzúa: “En Chile, el acceso a la educación de las familias de clases más bajas está asociada a las escuelas privadas con subsidios”

“Lo importante es cómo se le puede entregar a las familias más oportunidades educativas cuando el Estado, lamentablemente, no las puede ofrecer”, plantea. “En Chile, una familia puede optar por ir a un colegio que es administrado privadamente y ese establecimiento educacional recibe un subsidio público en función del número de estudiantes que puede atraer”, explica. “El acceso a la educación de los hogares de bajos ingresos hoy día está prácticamente asegurada y eso fue un esfuerzo pensado a partir de reconocer las limitaciones de un Estado de un país pobre”, sostiene. “En los ´80s y entrados los ´90s, Chile tenía un PBI per cápita muy por debajo de la Argentina y simplemente no tenía los recursos para hacerse cargo de esta demanda de educación”, argumenta. “El gran desafío de la política pública en el mundo es cómo utilizar sistemas de incentivos que puedan romper la segregación social y la transmisión intergeneracional de la desigualdad. Si lo puede hacer el Estado, bienvenido. Si no, hay que tener una discusión seria y precisa en torno a alternativas de financiamiento que permitan romper esa segregación. Pero asociar simplemente segregación con un tipo de sistema de financiamiento me parece de gran simplicidad y un uso ideológico”, subraya. “El sistema educativo argentino sufre segregación, retraso y no entrega los resultados esperados”, afirma.

Desde Estados Unidos, el chileno Sergio Urzúa, especialista en economía de la educación, estuvo en La Repregunta. Urzúa es doctor en Economía por la Universidad de Chicago, economista por la Universidad de Chile, y profesor titular de la Universidad de Maryland.

Chile, ¿el reino del libre mercado educativo? ¿Cómo funciona el sistema de vouchers educativos con el que insisten dirigentes libertarios? ¿Cuáles son sus beneficios? ¿Y sus contras? La segregación social, ¿el gran problema? El modelo chileno y los subsidios a la oferta educativa versus subsidios a la demanda: ¿la mejor calidad de la educación chilena tiene que ver con los vouchers? Competencia entre escuelas y calidad. Libertad educativa para pobres y ricos, ¿el gran tema? El caso argentino, ¿cómo salir de su estancamiento?

Urzúa ha sido consultor de Naciones Unidas, la OCDE y el Banco Mundial. También tiene una vasta experiencia en el sector público en Chile, donde integró comités de asesoramiento en temas fundamentales de la política chilena durante las presidencias de Michelle Bachelet y de Sebastián Piñera. Es autor de Educación con patines, entre otros libros.

Aquí, la entrevista completa.

-¿Qué es una política de vouchers educativos?

-La política de vouchers tiene como objetivo tratar de complementar la provisión pública de la educación en sus distintos niveles con provisión privada. La idea es muy sencilla: en la medida en que existen incentivos económicos como para que actores privados entren a proveer servicios de educación, esto podría permitir a familias con distintas características poder tener acceso a una educación diferenciada que puede complementar el aporte que hace el sector público. Es un modelo que ha sido utilizado ampliamente en distintos sistemas educativos, el chileno, en Colombia, en Estados Unidos, en parte de Europa. Se trata de complementar el trabajo del sector público a partir de un rol más activo del sector privado en la provisión del servicio educativo.

Subsidios educativos: ¿para la demanda de las familias o la oferta de las escuelas?

-En la la Argentina, cerca del 34% de la matrícula escolar va a escuela privada. Sin embargo, eso no es una política de vouchers. Hay una diferencia entre la financiación de la oferta y la financiación de la demanda que está en el eje de la política de voucher. ¿Eso es así y cómo funciona en ese caso?

-Eso es correcto. Este sistema de financiamiento es distinto a la educación privada porque los subsidios provienen del Estado, que los dirige a entidades privadas que están a cargo del servicio de la educación. Entonces, hablando con precisión, no es educación privada porque no sale del bolsillo de los padres directamente sino del bolsillo del Estado. El Estado hace un esfuerzo adicional para permitir que actores privados provean educación, constituyan colegios, ofrezcan alternativas educativas a las que ya existen en el sector público. Eso es muy importante porque obliga a estos proveedores a operar en función de las reglas del sector público dado que el financiamiento es público. Por lo tanto, no es necesariamente educación privada porque las reglas del juego son producto de la fuente de financiamiento que viene del Estado.

-Para ir más al detalle en estas distinciones, en la Argentina, buena parte de la educación privada que no es de alta gama sino la educación privada parroquial o de organizaciones civiles que dan servicio educativo a clases medias o medias bajas está subvencionada por el Estado. ¿La política de vouchers tiene una diferencia en el sentido de que en un sistema como el argentino se financia la oferta, es decir, a las escuelas, mientras que en la política de vouchers se financia a los padres, que se llevan ese monto que aporta el Estado a la escuela que eligen? ¿Funciona así? ¿Esta es una distinción importante?

-Esta es una distinción fundamental. En el contexto del debate público, se confunde lo que tú indicas. Lo que describes en relación a la Argentina es una forma de subsidio público a la provisión privada de educación, a los colegios o instituciones que no tienen fines de lucro y tienen un elemento religioso, por ejemplo. En toda América Latina, no solamente en Argentina, y en parte del mundo, los establecimientos han recibido subsidios públicos del Estado. Es un elemento histórico.

-Es el financiamiento de la oferta tal como lo conocemos aquí.

-Exactamente. En muchas partes del mundo, y aquí la confusión, se interpreta como “voucher” pero, como bien dices, es un subsidio a la oferta que va directamente a los colegios. Conceptualmente, aunque tiene dificultades prácticas, el voucher es entregarle un beneficio a la familia y esa familia, los padres pueden acceder a la provisión privada de educación teniendo siempre la opción pública. Eso es un subsidio a la demanda. Usualmente, en el mundo, los dos tipos de subsidio se mezclan y es difícil distinguir qué es necesariamente demanda o un subsidio a la oferta. Lo importante es cómo se le puede entregar a las familias más oportunidades que el Estado lamentablemente simplemente no puede ofrecer por sus restricciones, por la burocracia, por distintos elementos políticos y prácticos. Por lo tanto, este tipo de subsidios viene a resolver estas dificultades que tiene el Estado.

En muchas partes del mundo, y aquí la confusión, se interpreta como “voucher” pero, es un subsidio a la oferta que va directamente a los colegios. Conceptualmente, aunque tiene dificultades prácticas, el voucher es entregarle un beneficio a la familia y esa familia, los padres pueden acceder a la provisión privada de educación teniendo siempre la opción pública.

Milton Friedman y los vouchers educativos: el libre mercado de la competencia educativa

-Quiero leerle esta cita. “No veo ninguna razón por la cual el Estado debería financiar la educación. Además, no hay escuelas gratuitas sino que las pagan los contribuyentes con sus impuestos”. Esta frase la decía Milton Friedman (Premio Nobel de Economía) en una conferencia desde EEUU en 1998, plena década del ´90. Esta idea de que no hay nada gratuito está también en el eje de la discusión en torno al voucher: si no hay nada gratuito, ¿cómo se garantiza que los individuos tengan posibilidad de conseguir eso por lo que están pagando? ¿Este punto también está en el debate en torno al voucher?

-Por cierto. Lo que Friedman argumentó es una realidad contable. La educación pública no es gratuita. Debe ser financiada a partir de los impuestos a la población. La modalidad de voucher, la idea de una provisión privada a partir de subsidios públicos, proviene de una dificultad que tiene muchas veces el Estado de entregar, por ejemplo, diversidad. El Estado puede tener algún tipo de restricción en esa materia. Así lo ha hecho la política pública en América Latina por muchas décadas o siglos con la provisión de educación religiosa, que ha sido subsidiada por el Estado. Si bien no es un subsidio a la demanda sino a la oferta, la lógica detrás de esto es la misma. Otra razón para los subsidios públicos a la educación privada es que muchas veces los Estados tienen dificultades para construir colegios, atraer a los maestros. Países que han buscado aumentar de forma rápida la provisión educacional, lo han hecho muchas veces con este tipo de subsidios a la demanda u oferta. Cuando se opta por una alternativa de financiamiento para la educación, el fundamento está en garantizar el desarrollo de un país. Otro argumento, también profundo, en esta discusión en torno a los subsidios y los vouchers es que haya competencia entre la educación pública y la educación privada.

-Este punto es una derivación de una cosmovisión de Friedman que desarrolla ya desde los años 70s. Plantea que cuanto mayor competencia haya entre las escuelas para atraer a los estudiantes, esa escuela va a estar mejor preparada para ofrecer calidad educativa, además de mejor surtida económicamente, como fruto de esta competencia. ¿Se cumple el resultado de esa lógica?

-El resultado teórico parte de que se cumple. Si yo puedo generar una provisión alternativa, el Estado genera los incentivos para estar a la altura de las circunstancias. Las familias siempre van a demandar un mejor servicio educacional, un sistema educacional que esté evolucionando, que se ajuste a las necesidades del mercado laboral y de la sociedad, que forme ciudadanos completos. A veces el Estado está atrasado, es lento, es burocrático, entonces, conceptualmente, la idea de generar esta alternativa de financiación se fundamenta en que mejora los resultados. En la práctica, es muy difícil poder comprobar el resultado final de cada tipo de alternativas. La evidencia es ambigua en materia de resultados educacionales. Hay investigaciones que muestran resultados positivos. En el caso de Colombia, el subsidio a la provisión privada muestra resultados positivos. En Chile, los resultados son ambiguos: unas investigaciones muestran resultados positivos; otras, que el impacto es nulo e incluso; hay resultados negativos. Esta es una pregunta empírica abierta. Lo que sí es cierto, y quizás es lo que está detrás de la discusión argentina, y se ve en el desarrollo y crecimiento de los sistemas educativos, es que cuando el Estado no tienen la capacidad de ampliar la demanda de una forma rápida y efectiva, tarde o temprano, la educación privada, cualquiera sea su forma, empieza a jugar un rol cada vez más importante y los subsidios por lo tanto empiezan a contribuir en este rol. La demanda de las familias existe. Legítimamente, las familias necesitan y demandan mejor educación. Si el Estado no la puede entregar, la presión social es tener una alternativa. Así nacen entonces este tipo de sistemas mixtos de provisión pública y privada.

El modelo chileno: vouchers educativos y el impacto en la equidad

-Mencionó las distintas experiencias de políticas educativas basadas en vouchers. Se refirió a países en Europa. Suecia, Dinamarca, Holanda tienen políticas de voucher pero el modelo que se discute en general es el modelo chileno por su perduración, establecido en la década del ´80, y por la segregación que habría producido, es decir, los chicos de familias más pobres aislados en escuelas municipales poco competitivas y aquellos de sectores de mejor posición económica, que se han llevado el subsidio que el Estado le da a las familias a escuelas privadas o eventualmente no requieren ese subsidio, con la posibilidad de elegir escuelas caras que no reciben estudiantes con subsidios. ¿Cuál ha sido efectivamente el impacto de la política de vouchers en términos de la equidad lograda en un modelo como el chileno?

-Es muy importante la pregunta. Este es un tema debatido. ¿Cuáles son los hechos? Primero, que el sistema educativo chileno ha logrado crecer de forma importante de la mano de la provisión mixta de educación. Sería injusto argumentar que el sistema de financiamiento a través de los subsidios públicos en la provisión privada no ha tenido impacto en el acceso a la educación. Los años de escolaridad de la población han ido creciendo. El acceso a la educación de los hogares de bajos ingresos hoy día está prácticamente asegurada. Eso fue un esfuerzo pensado a partir de reconocer las limitaciones de un Estado de un país pobre. En los ´80s y entrados los ‘90s, Chile tenía un PBI per cápita muy por debajo de la Argentina. No tenía los recursos para hacerse cargo de esta demanda de educación. La decisión fue modificar el sistema de financiamiento público a la educación privada con distintas reglas, y eso tuvo efecto.

El sistema educativo chileno ha logrado crecer de forma importante de la mano de la provisión mixta de educación. Sería injusto argumentar que el sistema de financiamiento a través de los subsidios públicos en la provisión privada no ha tenido impacto en el acceso a la educación.

-Antes de avanzar, quiero insistir con una aclaración. No está hablando de educación privada subsidiada al modo argentino sino de educación privada subsidiada en las políticas de vouchers, donde las familias reciben el dinero del Estado y eligen a qué escuela ir. Cuando dice subsidios a la educación privada en Chile, ¿se refiere a esa modalidad del voucher?

-Exacto. En Chile, una familia puede optar por ir a un colegio que es administrado privadamente y ese establecimiento educacional recibe un subsidio público en función del número de estudiantes que puede atraer.

-Es un dinero de la familia que le llega a la escuela por su decisión de ir a esa escuela.

-En el modelo chileno, a la familia no le llega un cheque a final de mes. La familia no puede tomar un cheque e ir a cambiarlo al colegio. Este es un dinero que va al colegio y en ese sentido es más parecido al subsidio a la oferta: el colegio recibe el dinero en función del número de niños que puede matricular. Esa es la estructura del sistema chileno.

-Quiero entender esto. Supongamos que un padre de un hogar humilde envía a su hijo a un determinado colegio privado, ¿comunica su decisión de inscribirse en ese colegio y el Estado acompaña esa decisión enviando el subsidio al colegio?

-El Estado transfiere recursos a ese colegio si es que esa familia opta por entrar allí. Pero insisto, no es cualquier colegio privado.

-Entonces no es cualquier escuela la que puede ser elegida a partir de los vouchers que el Estado asigna según la decisión de la familia. ¿Qué escuelas pueden ser elegidas?

-Correcto. Los colegios que pueden recibir este subsidio son colegios privados que han optado por esta modalidad. En Chile existen colegios privados a los cuales la familia no podría tener acceso porque esos colegios no reciben subsidio del Estado. Por eso no es que a la gente le llega un cheque sino que antes, los colegios han optado por estar sujetos a las reglas que pone el Estado que los hace elegibles de recibir subsidios. Son colegios de provisión privada que reciben recursos del Estado para poder educar. Eso fue muy efectivo. Si bien el sistema existía antes, a partir de los 90 con cambios que se hicieron en democracia, no en dictadura, se logró que el sistema de educación chileno se expandiera de la mano de la provisión privada subsidiada. Eso significó que hoy en día Chile asegura 12 años de educación obligatoria. También explica el gran aumento que ha existido en la universidad porque hay distintas cohortes que empiezan a acceder a la educación. En materia de segregación, es complejo porque el sistema chileno tiene otras anomalías como el copago: las familias no sólo reciben este subsidio sino que ellas también pueden contribuir. Desde un punto de vista conceptual y empírico, eso genera segregación. Habiendo dicho eso, cuando miras el acceso a la educación de las familias de clases más baja en barrios populares, la provisión está asociada mayoritariamente a la provisión privada de colegios que han recibido subsidio del Estado. No son hogares de clase media o clase media alta. Muchos barrios populares se beneficiaron de la educación privada subsidiada simplemente porque el Estado no tenía la capacidad de llegar. Por lo tanto, a partir de este sistema, se está educando gente que antes no podía acceder a la educación.

-El voucher que recibe la escuela una vez que la familia la elige, ¿cuánto cubre del gasto educativo del alumno en esa escuela?

-Depende del tipo de establecimiento. Hay establecimientos donde el copago es mayor. La idea es que el subsidio que recibe una colegio público es equivalente al subsidio que recibe un colegio privado. Conceptualmente, se buscó que hubiese un cierto grado de competencia entre la provisión pública y la privada. Cuando no había provisión pública de educación en este Chile pobre de los ´80s, que venía saliendo de una crisis muy importante, que estaba bajo la dictadura y entraba a la democracia, esa modalidad benefició a muchas familias vulnerables. Se utilizó ampliamente más allá de las complicaciones en relación a la segregación. Permitió la ampliación del sistema educativo en Chile.

La idea es que el subsidio que recibe una colegio público es equivalente al subsidio que recibe un colegio privado. Conceptualmente, se buscó que hubiese un cierto grado de competencia entre la provisión pública y la privada.

Argentina vs Chile. Subsidio a la oferta vs a la demanda: ¿cuál garantiza mejor educación?

-La discusión sobre la segregación es interesantísima porque en la Argentina, con un funcionamiento diferente de la financiación educativa, que subsidia directamente a las escuelas, también se ha producido segregación. Si el voucher apuntó a proveer de servicio educativo a los sectores vulnerables y a mejorar la calidad, ¿los resultados de Chile en las pruebas internacionales, en las que lidera en cuanto a calidad educativa, tienen alguna conexión con esa política de financiación educativa a diferencia de una política como la argentina?

-Creo que el tema de segregación y de cómo afecta al resultado es un tema de amplio debate. La segregación se va a producir con provisión pública o con provisión pública privada en un sistema mixto.

-Y sea financiación vía voucher a la demanda o subsidio a la oferta.

-Se va a producir porque la segregación tiene un elemento residencial muy importante en el caso de Chile y también de Estados Unidos y de Europa. La segregación residencial es una realidad y cuando se mira la estadística, es difícil determinar qué parte de los resultados educativos se adjudican a la segregación residencial en barrios con hacinamiento, pobreza, provisión limitada de educación versus barrios con mayores niveles de ingreso y mayor educación. Esa segregación se va a traducir lamentablemente en diferencia de los resultados educacionales. El gran desafío de la política pública en el mundo es cómo utilizar sistemas de incentivos que puedan romper la segregación y la transmisión intergeneracional de la desigualdad que obliga a familias con niños vulnerables a asistir a malos colegios independientemente de si son públicos o privados mientras que a las familias de mejores ingresos les permite acceder a mayor educación. Si el Estado puede romper con la segregación y la transmisión de la desigualdad, bienvenido. Si la burocracia estatal no lo permite, es muy importante tener una discusión seria y precisa de cuál sería una alternativa de financiamiento que permita romper esta segregación. Pero asociar simplemente segregación con un tipo de sistema de financiamiento me parece de gran simplicidad, de gran ingenuidad y es utilizado generalmente de forma ideológica por uno y otro lado. Yo creo que la política educacional en América Latina se beneficiaría mucho más si usara evidencia.

El gran desafío de la política pública en el mundo es cómo utilizar sistemas de incentivos que puedan romper la segregación y la transmisión intergeneracional de la desigualdad que obliga a familias con niños vulnerables a asistir a malos colegios independientemente de si son públicos o privados mientras que a las familias de mejores ingresos les permite acceder a mayor educación.

-¿Las escuelas públicas en Chile reciben también el subsidio en función de la elección de la familia? Si los estudiantes dejan de asistir a una escuela pública, ¿esa escuela se queda sin subsidios del Estado?

-Se ha dado algo interesante. Ha habido un fenómeno demográfico que ha obligado a algunos establecimientos educacionales a achicarse. El número de niños va cayendo en el tiempo y eso ha obligado a los colegios a adecuarse.

-Es decir que el Estado subsidia a esas escuelas en función de los estudiantes la eligen aún cuando sea una escuela pública.

-Eso es correcto. Y un tema importante es que dentro del sistema de financiamiento educacional en Chile, el sistema de subsidio da la siguiente opción: si se quiere generar integración, se puede modificar el valor del subsidio que recibe el colegio en función de las características de los estudiantes. Es decir, podría haber un subsidio mayor a familias más vulnerables, lo que hace más atractiva la provisión. También es una forma de reconocer que esos establecimientos educacionales van a requerir esfuerzos adicionales para poder formar a esos estudiantes que tienen limitaciones y falencias en nutrición, en motivación por muchos años. Cerrarse a la idea de que el Estado pueda optar por este tipo de financiamiento es también un enorme desafío si se busca generar integración, que es la discusión que deberíamos tener en el fondo. He visto las estadísticas y Argentina tiene un tremendo desafío. Sus resultados educacionales dejan mucho que desear, un país que históricamente era líder en la región en materia educativa y lo ha dejado de ser. Es importante tener esta opción de financiamiento independiente de la ideología. Es un tema de resultados: es un sistema que sufre segregación, retraso y que no está entregando los resultados esperados. Entonces qué se hace al respecto. Hay que tener estas discusiones con seriedad.

Chile y el “modelo educativo neoliberal”, ¿más equitativo que el modelo argentino?

-Sobre la determinación del código postal a la hora de elegir escuela, es un problema para niños y adolescentes que viven en barrios pobres. ¿El voucher puede ser trasladado más allá del lugar de residencia, entonces la elección de esa escuela privada o pública que queda en otro barrio donde se mezclan pares de otros niveles socioeconómicos y culturales, pueden beneficiar a los sectores pobres?

-Efectivamente, puedes asistir a un establecimiento educacional que esté fuera de tu comuna o municipalidad. Y cuando miras el tiempo de traslado de los estudiantes, son importantes sobre todo en enseñanza media. Reflejan la opción de esta familia que frente a la incapacidad del Estado para ofrecer educación de calidad en esta municipalidad o en este barrio, opta por salir de ahí y por una alternativa de provisión pública o mixta. El sistema de vouchers te da esa libertad. Otro elemento muy importante es la libertad de enseñanza. En las sociedades modernas, las personas buscan su identidad pero el Estado, para bien o para mal, impone restricciones. Si hay restricciones en cuanto a la provisión de determinado tipo de edeucación, por ejemplo, si el Estado prohibe que existan colegios bilingües o educaciónn religiosa o la educación tecnicno profesional porque todos tienen que recibir la misma educación o prohíbe que tenga un toque feminista o de medioambiente, la gracia de estos sistemas es que también ofrecen una gama más amplia en la oferta educativa. Un establecimiento privado podría tener libertad de enseñanza, de instrucción. Le da a las familias más alternativas, más allá de los resultados en matemática o castellano.

-La cuestión es que ese modelo chileno que se estigmatiza bajo el término “neoliberal” en lo económico pero también en lo educativo tiene muchos más matices. En algunos puntos, se parece al sistema argentino pero la gran diferencia es que el modelo educativo chileno logró mayor cobertura, que egresen más estudiantes de los distintos niveles socioeconómicos y además, con una calidad educativa mayor que la Argentina.

-Y con amplia diversidad. Hay establecimientos educacionales que enseñan el mapudungún, el idioma mapuche. Muchas veces las críticas a este modelo esconden excusas para la falta de iniciativa pública y la incapacidad del Estado de hacerse cargo de los desafíos. La verdad es que cuando uno mira la estadística, la falencia del sistema público en materia salariales en Chile, por ejemplo, no es un resultado de la utilización de estos subsidios. Los salarios de los profesores en Chile fueron históricamente muy bajos. Hay que tener mucho cuidado de que los argumentos del debate no sean excusas para tener una discusión de fondo respecto de la falencia del Estado y de cuáles son las alternativas de financiamiento y su impacto en la sociedad y su bienestar.

Con el foco puesto en la educación

▪ Formación. Especialista en Economía de la Educación.

▪ Proyección internacional. Se desempeñó como consultor en Naciones Unidas, la OCDE y el Banco Mundial.

▪ Participación pública. Integró comités de asesoramiento en temas fundamentales de la política chilena durante los gobiernos de Michelle Bachelet y Sebastián Piñera.

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