La reforma del sector público

La administración pública argentina en sus tres niveles, nacional, provincial y municipal, y en los tres poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, requiere una reforma profunda.

Antes de introducirnos en ese tema, una cuestión central que hace al problema estructural del gasto público es el sistema previsional que hoy compromete casi el 50% del gasto público nacional total.

La meta, calibrada con las proyecciones actuariales que formaron parte de nuestro estudio, es estabilizar la participación de los pagos previsionales en el gasto total, en torno al 8% del PIB, pero dejando de recurrir a parches y licuaciones confiscatorias que terminan en la justicia, y siempre respetando los derechos adquiridos y la jurisprudencia sancionada.

Un pequeño punteo de los cambios propuestos incluye lo siguiente:

• Cerrar definitivamente las moratorias.
• Eliminar el requisito de 30 años de aportes para jubilarse. Si los años aportados y/o el nivel de salarios genera un beneficio inferior a la PUAM (Prestación universal al adulto mayor) la persona tiene derecho a acceder a la PUAM.
• Eliminar la doble prestación, jubilación y pensión por sobrevivencia, manteniendo solo la correspondiente a los hijos hasta que cumplan 20 o 25 años, si siguen estudios superiores, y permitiendo que el jubilado sobreviviente elija la mayor de las dos que le hubiera correspondido.
• Ninguna persona quedará desprotegida estando la PUAM.
• Eliminar los regímenes especiales para nuevos entrantes al mercado laboral. En 30 años todas las personas se jubilarán con un único régimen general.
• Más allá de estas cuestiones estructurales de fondo, hay que normalizar las relaciones entre Nación y provincias respecto de las cajas transferidas, pagos no remunerativos y deudas pendientes.
• Pasada la emergencia, la pauta de movilidad tiene que ser inflación esperada con ajuste ex post por la inflación observada.
• No más licuaciones de las jubilaciones, ni fórmulas de ajuste explosivas.

Pasando ahora a la reforma administrativa, es prioritaria una total redefinición de la forma en que el Estado cumple sus funciones esenciales, mientras deja de realizar actividades que no generan valor para la sociedad.

Decididas las actividades imprescindibles, hay que establecer el nuevo organigrama y las dotaciones óptimas de cada repartición. Unificar escalafones. Mejorar la ley del empleo público. Revisar regímenes especiales. Organismos descentralizados. Fondos Fiduciarios. Entes Cooperadores y, por supuesto empresas públicas.

Empezando por la dotación de personal y solo para mostrar algunos números, entre 2005 y 2015 el empleo público total se incrementó un 43%, con 1.100.000 trabajadores más. Dicho incremento resultó parecido en todas las jurisdicciones: 48% a nivel nacional, 41% a nivel provincial, 44% a nivel municipal. El gobierno del Presidente Macri logró revertir esta tendencia en el nivel nacional (-7%), pero el empleo total, por la variación en provincias y municipios siguió creciendo.

Cuando se habla de los cargos de conducción, en la administración central nacional, también aquí hubo “inflación”.

En el período 2011-2015, los llamados cargos políticos pasaron de 296 a 353. El año 2019 cerró con 344. y el último dato disponible de la administración Fernández da cuenta de 414.

Luego hay que considerar el personal de alta dirección, que debería obtener su cargo exclusivamente por concurso, cosa que, en general no ha sucedido. En este caso, en el período 2011-2015, se pasó de 1408 a 2697. A fines del 2019 dicho número se había incrementado a 2914. Y el último dato de la administración saliente lleva la cifra a 3208.

En síntesis, cuando se suma en la administración nacional, los cargos de alta dirección, incluyendo los cargos políticos y los técnicos, estamos incluyendo un universo de 3622 personas, sobre un total de empleos civiles de la administración nacional de 223000 personas.

En otras palabras, revisar el empleo público obliga a considerar mucho más que el 2% del total de cargos.

Es por eso que se requiere un estudio de las dotaciones óptimas para cada repartición pública.

El programa diseñado permite una reducción neta de dotación en un ciclo de gobierno del 35%, unos 78000 cargos, con 23% el primer año (51000 cargos).

Hay que tener en cuenta que esta optimización de la dotación tiene costos iniciales derivados de las indemnizaciones a pagar, que reducen el ahorro del primer año. Pero más allá del ahorro final de gasto, se trata de estructurar una gestión eficiente y de servicio. Entre otras cuestiones, es imprescindible reinstaurar concursos transparentes para aspirar a los cargos de alta dirección y armar un escalafón salarial acorde a sus funciones y responsabilidades.

Otra área importante del sector público a revisar son los fondos fiduciarios, creados para “blindarle” recursos a un gasto específico y aislarlo del presupuesto general.

Existen 29 fondos fiduciarios activos. La regla general debería ser pasar inicialmente las recaudaciones a la caja general y que luego el gasto específico lo trate el presupuesto de cada año y lo vote el Congreso.

Otra área para revisar es el de los entes cooperadores, por ejemplo, el registro del automotor. Con la tecnología hoy disponible podría ser un trámite sencillo, rápido y de bajo costo para los ciudadanos.

Por último, en este breve recorrido por el sector público nacional, una referencia a un tema “conflictivo”: los fondos asignados a las universidades nacionales. La autonomía universitaria, no exime a estas instituciones, entre otras cosas, de estar sujetas a auditorías transparentes y con indicadores públicos de eficiencia educativa. Respecto de esto último, solo como una pequeña muestra, cabe consignar que hay universidades con una relación de 36 estudiantes por docente, mientras que otras tienen una relación de menos de 4 estudiantes por docente. O que la mejor ratio de egresados por año, de una universidad nacional es del 16,6% de sus estudiantes, mientras que otra universidad creada hace más de una década, todavía no tiene un egresado por año.

Esta revisión de la administración pública nacional debería replicarse en el poder legislativo y judicial, y por supuesto, en las jurisdicciones subnacionales, en un acuerdo amplio Nación Provincias, que abarca otros temas, como el tributario, y desregulatorio. Todos los estratos deben pasar por el mismo filtro, y establecer metas cuantitativas informadas públicamente, de manera de poder medir resultados y lograr al cabo de un período presidencial tener una estructura del Estado ajustada.

Pasamos ahora al tema de las empresas públicas.

Con datos al primer semestre del 2023, las transferencias del Tesoro para cubrir su déficit alcanzan al 0,8% del PIB.

Hay que destacar que el 53% de dichas transferencias corresponden a la importación de gas y los costos de la construcción del gasoducto. Los otros casos importantes corresponden a los Ferrocarriles, AySA y Aerolíneas Argentinas. Pero más allá de la magnitud del esfuerzo fiscal de cubrir déficits operativos o inversiones, todas las empresas de propiedad estatal tienen que brindar sus servicios al menor costo posible para el usuario y/o para el contribuyente, (sus verdaderos accionistas). Habrá que pasar a la gestión privada a las que se puedan y cerrar o redimensionar aquéllas cuyo servicio no se justifica.

No podemos detallar aquí el accionar a seguir para cada una de ellas, sólo especificaremos algunas cuestiones particulares.

Como regla general, todas las empresas que se mantengan en la órbita pública deberán tener un acuerdo programa, y un plan de negocios explícito y publicado, a cargo de un management profesional, hasta que sea posible su eventual privatización si fuera posible.

Sólo para ejemplificar, más allá del más publicitado caso de Aerolíneas Argentinas, nos vamos a concentrar en la empresa pública más importante a ser reestructurada que es la correspondiente a la operación de los ferrocarriles de pasajeros (el 90% de los costos corresponden al área metropolitana). Dejando de lado los subsidios a la energía, Ferrocarriles es el área que más recursos del Tesoro recibe.

Independientemente de la falta de ingresos -hoy lo recaudado por viajes pagados no alcanza a cubrir el 5% de los costos- la empresa presenta exceso de personal, elevado ausentismo, cuadros gerenciales sobredimensionados, y pésimos indicadores de eficiencia comparada.

Es decir, se requiere una profunda reestructuración. Para ello se podría avanzar en la concesión de largo plazo para algunas de las líneas urbanas y contratos de operación y mantenimiento de corto plazo para el resto. Dado que el grueso del servicio corresponde al AMBA, habrá que negociar con CABA y PBA, el financiamiento conjunto del subsidio a la demanda que se mantendrá elevado, por mucho tiempo.

En el caso de los ferrocarriles de carga lo factible es relicitar su operación e inversión en material rodante, mientras que la inversión en infraestructura difícilmente pueda pasar a manos privadas.

Resulta imposible detallar en una nota de este tenor nuestras propuestas de reforma profunda del sector público, solo quisimos presentar aquí un panorama general de la enorme tarea que hay por delante.

Más allá de alcanzar el déficit cero hacia fin de año, la Argentina necesita un sector público modelo siglo XXI y empresas de servicios gestionadas eficientemente, en lo posible por el sector privado, con mecanismos transparentes e información disponible y actualizada para clientes y contribuyentes.

Reducido el gasto público excedente, habrá espacio para bajar impuestos y para brindar los servicios indelegables de justicia, seguridad, salud y educación que el país necesita.