Impunidad estatal garantizada

El Senado de la Nación acaba de convertir en ley el proyecto sobre responsabilidad del Estado que el Poder Ejecutivo envió al Congreso el año pasado en medio del debate sobre el Código Civil. Este proyecto suscitó numerosas críticas tanto por parte de la oposición como de diversos especialistas. Sin embargo, como con muchos otros temas importantes, el oficialismo hizo oídos sordos a las serias observaciones que se le hicieron y desperdició la oportunidad de darle a la sociedad una buena norma.

Hasta ahora, al no existir una ley que regulara en qué casos y cómo debía responder el Estado por los daños ocasionados a los particulares, los jueces fueron delimitando la cuestión a través de sus fallos a lo largo de más de cien años. De hecho, el oficialismo defendió esta ley con el argumento de que en ella se recopila la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y que aplican en la actualidad los tribunales.

Sin embargo, esto no es cierto.

Si la intención, como sostiene el Gobierno, era darles mayor seguridad jurídica tanto al Estado como a los ciudadanos, entonces se tendría que haber regulado la responsabilidad del Estado con mayor detenimiento y en sentido positivo. Sin embargo, la ley es incompleta y restrictiva, ya que se limita a indicar en qué casos no debe responder el Estado.

Algunas de las cuestiones más críticas del proyecto son, por un lado, la prohibición de aplicar sanciones pecuniarias a los funcionarios públicos cuando incumplan las decisiones de los jueces. Esto quita a la Justicia una de las herramientas más eficientes que tiene para hacer cumplir sus sentencias, que suelen ser utilizadas sobre todo en casos de interés público frente a la inclinación del Gobierno a desobedecer las sentencias judiciales. Un ejemplo de ello es el caso "Mendoza" sobre el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, en el que, ante la reticencia o injustificada demora de los funcionarios públicos en cumplir con el programa de saneamiento, la Corte autorizó al juez a cargo a aplicarles una multa diaria sobre su patrimonio para compelerlos a cumplir con las funciones encomendadas.

Por otro lado, el proyecto tampoco prevé los casos de culpa concurrente, en los que la Corte Suprema hasta ahora establecía que, si el daño es ocasionado por culpa del Estado y de un particular, deben responder ambos, cada uno por su parte (criterio sostenido en casos como "Vadell" y "Bonadero").

Asimismo, la ley se limita a regular el alcance de la indemnización para casos de actividad legítima, pero no lo hace para los casos de hechos ilícitos. En estos casos, según tiene dicho la Corte Suprema, la indemnización debe ser plena e incluir el daño emergente y el lucro cesante. Que no esté establecido expresamente significa que va a quedar sujeto a la decisión de los jueces, lo que puede dar lugar a sentencias contradictorias, algo que cualquier ley debería prevenir.

Además, la ley establece que los daños causados por actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización. Una vez más, el proyecto regula los casos en que el Estado no debe responder, pero no dice nada de cuándo sí debe hacerlo, como ocurre en los daños ocasionados por errores en el marco del proceso o por el funcionamiento anormal de la Justicia, criterio que ha sido establecido en numerosos precedentes por la Corte Suprema. Tal sería el ejemplo de la prolongación, por negligencia del juez, de la prisión preventiva de una persona más allá de la pena máxima prevista para el delito que se le imputa. Lo mismo sucede con el artículo que regula los daños ocasionados por concesionarios de servicios públicos o contratistas del Estado. En este caso, se limita a regular que el Estado no es responsable cuando los daños sean ocasionados por acción u omisión de los concesionarios o contratistas relacionados con la función encomendada. Pero nada dice sobre la obligación de responder que tiene el Estado cuando los daños sean consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de ordenación, regulación o control sobre el servicio que corresponde al Estado, tal como lo estableció la Corte en el caso "Zacarías". De esta manera, quedaría excluida, por ejemplo, la responsabilidad que tiene el Estado sobre el accidente de Once, donde la falta de control y regulación que concernía al Estado quedó demostrada.

También la ley falla en la regulación de la responsabilidad de los funcionarios públicos, ya que debería haber establecido que la responsabilidad del Estado y de los funcionarios o empleados públicos es concurrente, tal como contemplaba el anteproyecto del Código Civil y Comercial redactado originalmente por los juristas. Esto significa que el Estado deberá responder ante el damnificado por el hecho de sus agentes, ya que es una forma de garantizar que éste sea indemnizado, pero el autor del daño quedará impune, sin ser nunca llamado a responder por los daños y perjuicios que ocasione su accionar. Esta ley debería ser una herramienta más para que el funcionario actúe de acuerdo con la exigencia de eficiencia y eficacia que requiere la función pública que ejerce.

También, en esta misma línea, hubiera sido útil incluir la obligación del Estado de reclamarle al empleado o funcionario responsable el monto que el Estado hubiera devengado para indemnizar a la víctima del daño, siempre y cuando esto fuera razonable de acuerdo con las circunstancias del caso, el cargo del funcionario o la intencionalidad, a fin de evitar que el funcionario se quede sin responder por su conducta dañosa. Legislaciones como la de España contemplan esta obligación.

Finalmente, a pesar de que lo propusimos en el debate, el oficialismo no quiso incorporar a la ley la obligación del Estado de responder por los daños ocasionados por actos de corrupción; tampoco quiso incluir el deber del Estado de reparar a las víctimas de violaciones graves de los derechos humanos, tales como masacres, desaparición forzada, desplazamientos forzados, torturas, ejecuciones extrajudiciales, privación grave de la libertad física en violación de normas fundamentales. La Argentina se comprometió a regular estos supuestos al ratificar la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente.

Lamentablemente, se ha sancionado una norma de muy mala calidad que requerirá una ardua tarea jurisprudencial de interpretación e integración. Esta ley, tal como está redactada, apunta a favorecer la impunidad del Estado y sus funcionarios, en vez de promover un Estado moderno que se haga cargo de sus responsabilidades.

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