El papel del Estado en los servicios públicos privatizados

El proceso de privatización de los años 90 respondió tanto a la crisis de las finanzas públicas y al deterioro de las empresas estatales como al cambio del paradigma dominante y a las tendencias privatizadoras prevalecientes en el mundo.

A poco de finalizar la década, y a pesar de ciertas desprolijidades no siempre justificadas por la urgencia, la opinión pública advierte que las privatizaciones son irreversibles; pocos son los que proponen el retorno al pasado. No obstante, existen críticas sobre deficiencias en el funcionamiento y en el control de los servicios y por las modificaciones contractuales que ciertos concesionarios obtienen en su favor.

Un debate confuso

El debate técnico y político instalado en los últimos tiempos poco aporta, no obstante, a la clarificación del panorama. Se suele identificar la ausencia de fiscalización con la necesidad de crear nuevos organismos de control, o con la conveniencia de trasladar la fiscalización del Ejecutivo al Congreso, en reemplazo de los entes existentes; o bien, la eliminación de éstos para reasignar sus funciones a distintas Secretarías de Estado. También es común que se confundan las funciones de regulación con las de control, o ambas con una tercera responsabilidad indelegable del Estado: la de definir y ejecutar políticas.

La regulación estatal tiene por finalidad preservar los derechos de los usuarios (la universalidad, continuidad, calidad y economicidad de los servicios), dada la condición de monopolio natural de muchos de ellos o el carácter especial de los bienes y servicios implicados. En una acepción estricta, regular es establecer normas. En sentido amplio, es fiscalizar, además, su cumplimiento. Esta última es la función que se ha asignado a los entes reguladores.

Una debilidad del esquema privatizador -seguramente ligada a una excesiva confianza en el desempeño del capital privado- ha sido el descuido de un rol estatal ineludible: la fijación de políticas y el planeamiento estratégico.

Las áreas de servicios no son consideradas como parte de conjuntos más amplios, que deben ser evaluados en forma sistémica para la fijación de políticas sectoriales. Por ejemplo: las diversas áreas energéticas (electricidad, gas natural y otros hidrocarburos) o las de transporte (vial, ferroviario, fluvial y otros). Se trata, en todos los casos, de sistemas con fuerte impacto en la competitividad de la economía, la satisfacción de necesidades sociales básicas y el bolsillo de la gente.

El Mercosur agrega nuevos y complejos problemas. No son indiferentes al desempeño económico de nuestro país las ventajas o desventajas competitivas vinculadas con el comportamiento de los servicios ni las asimetrías que se generan cuando se transfieren ventajas o se dan facilidades a usuarios del exterior. Tampoco lo es la posibilidad de acordar regionalmente formas de prestación de servicios sobre la base de emprendimientos conjuntos que optimicen el uso de los recursos de los países socios.

Encarar la complejidad

Se deben abordar, entonces, las cuestiones complejas con enfoques abarcadores, reconociendo la existencia de roles estatales diferenciados y de pareja importancia: el planeamiento estratégico de los servicios públicos, su regulación y la fiscalización. Así, deben considerarse cuestiones tales como:

• los sistemas de servicios mencionados, único camino para optimizar el uso de los recursos;
  
  
• su impacto sobre la competitividad de la economía, la distribución del ingreso y la calidad de vida;
  
  
• los caminos para evitar la excesiva concentración de la propiedad en las empresas concesionarias;
  
  
• los riesgos de cooptación de los reguladores por las prestadoras;
  
  
• nuestra condición de país federal;
  
  
• el proceso de integración regional (del Mercosur, principalmente).

Estas son las funciones típicas de órganos políticos y de planeamiento, que exceden a los entes reguladores. Los entes deben ser organismos muy especializados que actúen en su campo, controlando el fiel cumplimiento de los marcos regulatorios y los contratos, además de definir las regulaciones de detalle y administrar los cambios que la realidad demande y el marco normativo permita. No es recomendable su fusión en un único superente que, entre otros problemas, necesariamente habrá de tener un menor nivel de especialidad. En cambio, la fijación de políticas y el planeamiento sí requieren una instancia centralizadora para tener una visión integradora y estratégica de los aspectos macroeconómicos, sociales y regionales.

Si bien es cierto que las privatizaciones han mejorado los servicios en beneficio de los usuarios, esto no debe impedir que se adviertan los aspectos críticos que los afectan.

Existen distintas circunstancias institucionales que influyen sobre el desempeño de los servicios. Una de ellas es una cierta debilidad estructural de la administración pública, el Congreso y el Poder Judicial. Otra es el desconocimiento de la opinión pública respecto de las cuestiones relevantes que atañen a su prestación (los temas aparecen y desaparecen en forma fragmentada y confusa). No siempre es claro, además, el manejo entre concesionarias y órganos de la administración. La consecuencia necesaria de todo esto es cierto descreimiento y escepticismo.

Estos condicionamientos reclaman posiciones firmes sobre la necesidad de progresar. Hay que avanzar hacia mejores regulaciones, más eficaces modos de control, adecuados mecanismos de coordinación y planeamiento y una mejor comunicación pública de la situación actual y evolucion futura de los servicios.

La economía demanda, además, para consolidarse y mejorar la competitividad y la distribución del ingreso, reformas en la gestión del Estado (en procedimientos administrativos, empleo público, organización y sistemas) y avances en materia de defensa de la competencia y de protección de usuarios y consumidores. De las respuestas que se den a estos temas dependen la calidad de la gestión pública y la posibilidad de diseñar y ejecutar políticas en todos los campos, incluido el de los servicios públicos.

Cambios necesarios

En conclusión, son necesarios cambios que mejoren:

• el desempeño de los servicios analizando los aspectos vinculados con la calidad y confiabilidad, y con su costo, una de las claves de la competitividad de la economía y la distribución de los ingresos;
  
  
• las cuestiones institucionales vinculadas con la organización estatal requerida para el planeamiento, la regulación y la fiscalización;
  
  
• la normativa, sometiendo los marcos regulatorios, los procedimientos y la fiscalización a normas dictadas por el Congreso de la Nación;
  
  
• la autonomía de los entes reguladores y de control y la profesionalización de sus funcionarios;
  
  
• los mecanismos de información al público y la participación ciudadana en el control.

El autor es economista y diputado nacional (PJ).

El próximo domingo: el columnista invitado será Juan José Llach

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