El Congreso y la negociación con el FMI
La Constitución argentina establece desde 1853, en el artículo 75 inciso 7, que el Congreso titulariza la potestad de “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”. La reforma constitucional de 1994 fue una oportunidad perdida para erigir un sistema transparente en torno a la deliberación, transparencia, responsabilidad intergeneracional, principios estructurales y control efectivo teniendo en cuenta las recurrentes crisis acaecidas en nuestro país con motivo del endeudamiento interno, externo, público y privado.
“Arreglar el pago de la deuda” significa negociar con un sujeto que, asumiendo el carácter de acreedor, le presta dinero al Estado, descartándose en este sentido, toda posibilidad constitucional de una imposición unilateral. El mecanismo de negociación y acuerdo en la toma de deuda puede ser asimilado al proceso de celebración de un tratado internacional, y por lo tanto, considerarse un acto complejo donde el Poder Ejecutivo interviene en una primera etapa de negociación o preacuerdo, el Congreso lo aprueba o desecha y por último el Poder Ejecutivo lo suscribe si recibe la aprobación parlamentaria. De esta manera, se conjugan las capacidades técnicas representadas por el Poder Ejecutivo con la deliberación democrática a través de los representantes del pueblo y de las provincias argentinas, como así también, la participación de la sociedad a través del debate público.
El endeudamiento externo es una alternativa de financiamiento constitucional posible, y tal como sostiene Douglas Elespe, no es bueno ni malo en sí mismo, sino que depende de cómo se contrae, a qué costo y cómo se usa. Si la deuda pactada genera una productividad futura superior al costo del capital tomado en préstamo, esto significa que el beneficio de la inversión que se necesita financiar es mayor que el costo del dinero empleado para la inversión. Observando el endeudamiento externo del Estado argentino a lo largo de los años y el permanente incremento de los índices de pobreza, el desajuste de la macroeconomía, la decadente infraestructura de los distintos servicios estatales y la omisión en la concreción de políticas públicas sustentables que habiliten un desarrollo integral de los derechos económicos, sociales y culturales, no cabe duda que el balance es sumamente negativo y es imperativo indagar las razones que tanto daño produjeron a la democracia argentina.
El mecanismo previsto por la Constitución fue desdibujándose a través del tiempo sin motivo alguno, produciéndose un desplazamiento inconstitucional a favor del Poder Ejecutivo, el cual especialmente en lo que respecta a los acuerdos con el FMI, asumió la totalidad de las competencias en el “arreglo del pago de la deuda” soslayando al Congreso, a veces, sin tener siquiera un expediente administrativo de respaldo.
Tal como surge de las investigaciones realizadas por Noemí Brenta, la República Argentina es el país de ingresos medios que más tiempo ha estado bajo la órbita de los programas del Fondo Monetario Internacional: 41 años de los 65 desde su ingreso al órgano en 1956 hasta 2021. La Argentina tuvo con el FMI veintiún acuerdos de condicionalidad fuerte: diecinueve stand by y dos de facilidades extendidas. El decimonoveno stand by fue suscripto en 2018 y significó un desembolso de 44,5 mil millones de dólares en el lapso de trece meses (muy lejos de los 75 millones de dólares que recibió el gobierno de Arturo Frondizi en 1956 por el primer acuerdo). Ninguno de estos acuerdos fue aprobado por el Congreso y dependieron exclusivamente de la voluntad del Poder Ejecutivo, expresada a través de los cuerpos técnicos del Ministerio de Economía.
La Ley 27. 612 (2021) cumpliendo la función de garantía primaria de lo dispuesto por el art. 75 inciso 6 de la Constitución argentina establece en el artículo 2 que todo programa de financiamiento u operación de crédito público realizados con el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como también, cualquier ampliación de los montos de esos programas u operaciones, requerirá de una ley del Congreso que lo apruebe expresamente. De esta manera, se retomó el camino de la potestad constitucional del Congreso que sin razón alguna había sido desconocido a lo largo de los años por distintos varios gobiernos con diversas tendencias ideológicas.
La próxima remisión al Congreso por parte del presidente Alberto Fernández del acuerdo celebrado con el FMI para su debate y eventual aprobación, implica desde la perspectiva formal o procedimental y más allá de los contenidos sustanciales del mismo, un trascendente aporte a una práctica constitucional afincada en un debate incluyente y participativo sobre una cuestión de impacto intergeneracional.
El Congreso será entonces el hábitat constitucional donde los sectores racionales del gobierno y de la oposición tienen la oportunidad de acordar una política pública en torno a la deuda externa con el FMI que pueda mostrarse al mundo más allá de quien gobierne en los próximos años.
Profesor de derecho constitucional-UBA y UNLPam
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