El arte de fagocitar el Estado
Hay muchos rasgos comunes en la relación entre los distintos gobiernos peronistas y el Estado. Sobre todo en el modo de repartir sus beneficios. Es cierto que las circunstancias cambiaron varias veces desde 1946, y también variaron los dichos y discursos de sus jefes. Perón se presentó como hombre de Estado. Menem renegó del estatismo y enrostró a sus críticos el "haberse quedado en el 45". Kirchner reivindicó un estatismo más cercano a 1946 y denostó al menemismo. Las circunstancias importan, y los discursos son un componente importante de la política. Pero detrás de los cambios observo algunas continuidades notables en la práctica estatal del peronismo, algo así como una marca de fábrica.
Comencemos por el primer peronismo, entre 1946 y 1955. Perón era un hombre de Estado. Un militar que creía en el orden y los organigramas, en la planificación y la autarquía, y también en la acción estatal en pro de la justicia social. Recibió de los gobiernos conservadores un Estado con fuertes capacidades para intervenir y continuó desarrollándolas. A la vez, Perón era hombre de su época; compartía la crítica al Estado liberal y el entusiasmo por los experimentos corporativos. Su ideal de comunidad organizada incluía una relación fuerte entre el Estado y las corporaciones, mezcla de tutela y participación privilegiada, que se alejaba de la idea estatal universalista, fundada en el interés general. También fue propia de su concepción la superposición y hasta fusión entre el Estado, el movimiento y el gobierno.
En la historia las cosas vienen mezcladas, y no es fácil separar el trigo de la paja. La legislación sindical e industrial peronista fue decisiva para la equidad social; la instalación de los sindicatos en posiciones estatales destacadas se adecua a lo que en la época se llamó el Estado de Bienestar. Pero a la vez, el Estado fue pasando del universalismo y el interés general a la concesión diferencial de ventajas. Así, por ejemplo, el proyecto de un seguro social único del ministro Ramón Carrillo fue descartado en beneficio de los sindicatos y sus hospitales, como el Hospital Ferroviario, un camino que concluyó con la ley de obras sociales de 1970.
Bueno o malo, el sistema no es igualitario. La promoción de la industria –una decisión importante en la posguerra– se instrumentó a través del IAPI, donde funcionarios que eran también empresarios, como Miguel Miranda y Raúl Lagomarsino, iniciaron la práctica de distribuir los beneficios entre sus amigos y, probablemente, iniciar una corrupción de magnitud. La Fundación Eva Perón tenía un estatus indefinido y recursos ilimitados. Los recursos en su mayoría eran públicos; la administración fue tan privada y secreta que casi no han quedado rastros.
Cuando Perón volvió al poder, en 1973, muchos de estos rasgos se habían acentuado, salvo el de la fundación. El Estado había avanzado en sus políticas de promoción, que frecuentemente habían devenido en prebendas a grupos privilegiados. Cada corporación hizo pie en alguna de las agencias estatales –los sindicatos en Trabajo, los médicos en Salud, el campo en Agricultura, la Iglesia en Educación– y utilizó su influencia para mantener su propia ventaja y para competir ventajosamente en la puja distributiva, agudizada por la inflación y por la movilización social.
El Estado fue a la vez campo de batalla y botín. En 1973, Perón seguía siendo un hombre de Estado, a la antigua usanza. Volvió al gobierno con la firme idea de reconstruir la autoridad estatal y acabar con el tironeo corporativo. Se jugó por el Pacto Social y convocó a dos únicos firmantes, la CGT y la CGE, que estaban lejos de poder unificar y disciplinar a sus representados. El 12 de junio de 1974 reconoció su fracaso. El Estado, grande y débil a la vez, ya no podía poner orden en la sociedad.
Cuando el peronismo volvió al gobierno en 1989, muchas cosas habían cambiado. Los militares iniciaron la demolición sistemática del Estado y Alfonsín poco pudo hacer para revertirla. Cuando ocurrió la crisis hiperinflacionaria, el fisco estaba quebrado y abrumado por una deuda externa impagable y era incapaz de afrontar sus obligaciones básicas. Su burocracia estaba desarticulada y carente de normas y de ética funcionarial. Un conjunto de grupos prebendados y depredadores, en particular los contratistas, engordaban con la sangre del Estado. Por entonces, el viejo reclamo "liberal" se había remozado: en todo el mundo el llamado "neoliberalismo" reclamaba una reestructuración a fondo del Estado, el abandono de regulaciones y prebendas y la reducción de los gastos sociales, para que el "tigre capitalista" pudiera recuperar su voracidad creadora.
Menem se encaramó en este discurso y proclamó un cambio de rumbo radical. Otra vez, las cosas vinieron mezcladas, porque el viejo Estado era irrecuperable, pero el nuevo fue igualmente desastroso. Menem privatizó las empresas públicas, redujo el empleo estatal, estabilizó la moneda a costa de renunciar a la política monetaria, ordenó la deuda externa y recuperó el crédito, desreguló la economía y la abrió al mundo. Sus medidas combinaron la dimensión novedosa de la reducción y eficiencia estatal con otras más tradicionales, destinadas a construir su poder y a neutralizar resistencias y oposiciones. Por ese camino, los antiguos grupos prebendarios –y otros nuevos, como los políticos– encontraron la oportunidad para renovar y expandir su acción.
Los contratistas pudieron comprar a bajo costo parte de las empresas estatales. Los dirigentes sindicales se convirtieron en propietarios de empresas privatizadas. Los gobiernos provinciales financiaron su déficit con aportes del Tesoro y la provincia de Buenos Aires recibió el premio gordo: el Fondo del Conurbano. El nuevo prebendarismo, cada vez más focalizado y alejado de los viejos criterios generales –que a Perón le importaban–, se fundó en la discrecionalidad y en una nueva corrupción –visible, grosera, impune–, simbolizada por la "carpa chica" y el "robo para la corona". En suma, una versión sui generis, muy peronista, del neoliberalismo.
Las fallas de este modelo, conocidas por todos en su momento, estallaron en 2001, poniendo fin al interludio de la Alianza. Los peronistas recuperaron el gobierno y lo mantienen hasta hoy. Inicialmente, amparados por la profundidad de la crisis, encontraron en la devaluación una salida, razonable pero radicalmente inequitativa, que compensaron con políticas parciales de contención social. En ese momento, sorpresivamente, un giro en la economía mundial –la valoración de los productos agrícolas– inició un ciclo de prosperidad de una magnitud insospechada. Con ese sustento, el gobierno de Kirchner logró salir del pozo del endeudamiento externo y poner en marcha un modelo que, según declaró, combinaba el crecimiento con la distribución. A diferencia del denostado modelo neoliberal, culpable de la crisis, el nuevo modelo asignaría al Estado un papel fundamental.
¿Una vuelta al peronismo clásico? No exactamente. Aquel peronismo correspondió a una Argentina con un Estado que, aunque con fisuras, desarrollaba políticas generales y las proyectaba en el largo plazo, y que tenía mecanismos internos de regulación y control. El Estado posterior a 1976 perdió esas capacidades. Los militares iniciaron la tarea, Alfonsín no intentó revertirla y Menem la desarrolló y amplificó. Aunque Kirchner hizo y dijo cosas diferentes, en lo esencial mantuvo el rumbo de Menem.
Nuevamente, las cosas vienen mezcladas. El país prospera y la situación de los pobres mejoró. En una época de abundancia fiscal, el gobierno de los Kirchner parece signado por la corrupción, la construcción del poder y los subsidios. En la caja –entre pública y privada– está el núcleo del modelo, y el precio de la soja es su condición de existencia. La vieja palabra "corrupción" resulta insuficiente para caracterizar este formidable mecanismo de acumulación de dinero y poder. La eliminación de los controles institucionales –lo del Indec es un caso extremo y emblemático– permite administrar los subsidios estatales de manera discrecional, y la distribución incluye una buena parte pro domo sua. Ya se trate de intendentes del conurbano o de gobernadores provinciales, de organizaciones piqueteras, sindicatos o empresarios amigos, de jubilaciones u obras públicas, la lógica es la misma. Es algo que engruesa la caja. El gobierno da, pero podría no dar. Genera acatamiento y, de un modo u otro, contribuye a producir votos.
Menem y Kirchner coincidieron en un punto con Perón: la convicción de que el Estado debía manejarse férreamente desde el poder: la subordinación del Estado al gobierno. Perón lo logró con facilidad, por su carisma y por su talento para conducir desde el Estado una sociedad integrada y orgánica, y pudo mantener algún criterio general en sus políticas. Con menos carisma y talento, Menem y Kirchner manejaron con gobiernos fuertes un Estado calamitoso, que ellos mismos se han encargado de terminar de demoler, y condujeron una sociedad empobrecida y segmentada. Lo que el Estado da se decide cada vez de acuerdo con un simple cálculo de costos y beneficios, materiales y políticos.
En este manejo del Estado encuentro, en mundos tan diferentes, una marca originaria del peronismo. Hay otras, igualmente importantes, como su concepción de la democracia, plebiscitaria y poco republicana, o su discurso, nacionalista y populista. Pero de alguna manera confluyen en esta idea de un Estado que es el instrumento del gobierno y del movimiento y que administra y reparte prebendas de manera discrecional. Una manera de gobernar para la que conceptos habitualmente empleados –liberalismo, estatismo– tienen poco sentido.
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El autor es historiador, investigador principal del Conicet/UBA
