Dolarizar la economía argentina, ¿es constitucional?
La Constitución le impone al Congreso una obligación olvidada “Proveer …a la defensa del valor de la moneda” (artículo 75, inciso 19, en la redacción de 1994). Ha sido una preocupación reiterada frente a un antiguo problema: la emisión monetaria descontrolada causante de la inflación, impuesto de fácil recaudación y sin aprobación legislativa.
Esto nos lleva a un debate antiguo y endémico de la Argentina, la búsqueda de un remedio sin conflicto con la Constitución y el Estado de Derecho. En estos temas convocantes de la polémica debemos hacer una distinción previa e importante, la diferencia entre inconstitucionalidad y oportunidad, y reprimir el deseo de declarar inconstitucional aquello que simplemente no compartimos. Me refiero a la polémica reciente sobre la constitucionalidad de la dolarización de la economía argentina. No puedo referirme a su conveniencia, pues es una propuesta que supera ampliamente mis capacidades, pero si puedo analizar su constitucionalidad.
Es competencia del Congreso establecer moneda. Dice el artículo 75, en el inciso 11: “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras…”, estableciendo originalmente los gramos de oro fino para su respaldo.
Por muchos años, luego de la plena vigencia de nuestra Constitución en todo el territorio argentino, circularon legalmente monedas extranjeras, onzas de plata fraccionaria boliviana (cuatros), onzas de oro de distintos orígenes, pesetas o pesos bolivianos, pesos chilenos, que eran las monedas dominantes según las regiones.
Existía una preferencia por la plata boliviana y se aceptaban sus billetes como curso legal. Ya en el siglo XX, y con una economía consolidada, se utilizaban las libras esterlinas para transacciones y contratos.
La Corte Suprema tempranamente, en 1871, reconoció la competencia del Congreso de autorizar la circulación de moneda extranjera: “La facultad de fijar el valor relativo de las monedas extranjeras que hayan de tener curso legal en la República es atribución exclusiva del Congreso… cuando se trata de admitir en la circulación la moneda extranjera con el carácter de moneda legal para los pagos” (Fallos: 10:427). Eso refería al pedido de José Caffarena a los bancos de Santa Fe para que pagasen sus billetes bolivianos en onzas de oro. Fue un fallo votado por Salvador María del Carril, constituyente en 1853 y 1860, y José Benjamín Gorostiaga, redactor de la Constitución de 1853 y ministro de Hacienda.
Menciona asimismo el fallo la ley del Congreso de “octubre de 1863″, donde se establecen las monedas “de curso legal y de aceptación obligatoria en los pagos” y señala, además, la existencia de monedas “toleradas” cuya circulación no puede ser “escluida” [sic] o limitada.
En 1881 se sancionó la ley 1130, que estableció el bimetalismo, el peso de oro y de plata de curso forzoso, y prohibió la circulación de moneda extranjera. Su aplicación es compleja y debe ser reformada. Finalmente, luego de intentos fracasados en 1890, la ley 2741 creó la Caja de Conversión, para convertir y amortizar gradualmente la moneda de curso legal.
En 1896, la Corte Suprema convalidó también la validez de contratos en moneda extranjera y su validez para el cálculo de impuestos.
La Constitución también autoriza al Congreso a “establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”. En la redacción de 1994 incluye la expresión “federal”; antes decía “nacional”.
Este artículo es producto del antiguo debate sobre si el Congreso podía establecer un banco nacional, tema extremadamente polémico en Estados Unidos y resuelto por el caso McCulloch vs. Maryland en 1819, pero la continuación de dudas constitucionales llevaron a su disolución.
Los constituyentes argentinos en 1853 previeron el conflicto y autorizaron la creación de un banco nacional, ahora “federal”, con sucursales en todas las provincias con la capacidad de emitir billetes. En el debate constitucional de 1853 se aclaró que estos billetes “no tendrían circulación forzosa”. Existía ya el temor de la emisión descontrolada. Competencia no exclusiva porque la libertad de emitir billetes por bancos privados continuó, por ejemplo, en la ley de bancos garantidos de 1887, hasta la creación de la Caja de Conversión.
Es decir, el Congreso tiene la competencia plena de fijar al valor de la moneda y establecer las reglas sobre la moneda. Con una delegación por agencias la ha remitido al Banco Central, por ley 12.155 de 1935. De esta manera puede libremente establecer otra política monetaria que incluya la circulación de una moneda extranjera como obligatoria, como ha ocurrido en el pasado.
En caso de aplicación de la aprobación legislativa de la moneda de Estados Unidos como de aceptación obligatoria, será conveniente indagar sobre la posibilidad de un acuerdo con el gobierno de ese país para los efectos prácticos de su aplicación. Ese acuerdo tendría una jerarquía superior a las leyes federales (artículo 75, inciso 22) y debería cumplir con el requisito de respetar “los principios de derecho público” de la Constitución, entre los que sin duda se encuentra la defensa del valor de la moneda.
Existen en nuestro país normas y prácticas claramente inconstitucionales, aceptadas con resignación por funcionarios y ciudadanos. Sería muy bueno por eso una reflexión común sobre ellas, sin buscar complicaciones imaginarias.
El camino para recuperar a la Argentina será complejo y deberá incluir la derogación de la hojarasca de decretos llamados de necesidad y urgencia –destructores de nuestro Estado de Derecho– la reforma laboral y asumir el largo camino de salir de la economía corporativa a una competitiva. Por la importancia del desafío no es conveniente contaminar el debate con polémicas estériles.ß
Académico de Ciencias Morales y Políticas, y profesor emérito de la UBA
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