División de poderes y dificultades de la ley ómnibus
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Por Alberto Manuel García Lema y Tomás Alberto García Lema
En la colaboración anterior recordamos que uno de los fines centrales de la reforma constitucional de 1994 fue fortalecer al Congreso Nacional, que era el órgano más débil de los tres poderes del Estado en la Constitución de 1853/60. Lo hicimos al efectuar un análisis del DNU 70/2023 y de los límites que tenía el gobierno nacional para presionar a los legisladores mediante una consulta popular no vinculante, porque no se cumplen las previsiones del art. 40 CN y de la ley reglamentaria. Aquí realizaremos una aproximación inicial a las dificultades jurídicas –tan o más importantes que las políticas- que presenta para los legisladores de ambas Cámaras la remisión por el Ejecutivo –Mensaje 7/2023- de la “Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”.
La primera característica de ese proyecto es que se lo presenta como un único proyecto de ley –como sucede con el DNU 70/2023-, principalmente de índole de delegación de facultades legislativas –como regla prohibida en el art. 76 de la Constitución, salvo excepciones sujetas a requisitos allí previstos- según resulta de varios de sus 78 considerandos y de lo afirmado en su art. 1º, segunda parte, al expresar: “La presente ley contiene delegaciones legislativas al Poder Ejecutivo nacional en materia económica, financiera, fiscal, social, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria y social, con especificación de las bases que habilitan cada materia comprendida y con vigencia durante el plazo específicamente previsto”. Sin embargo, el proyecto de ley no es solo de delegación de facultades legislativas, según lo aclara la tercera parte del art. 1º: “El resto de las disposiciones son permanentes y no caducarán en el plazo establecido para las disposiciones delegadas”.
Al existir en un único proyecto de ley facultades que se delegan junto con otras normas que se prevén como permanentes, surge una dificultad muy significativa y es que algunos preceptos permanentes, como los del Título VI atinentes al régimen de partidos políticos y electoral, postulando representación por circunscripciones uninominales (muy objetable en términos constitucionales, según se analizará en otro trabajo) y supresión de las PASO, son materias que requieren mayoría especial de las Cámaras (absoluta del total de sus miembros). Ella podría tener remedio si se desglosara esa parte: si no sucede deberá obtenerse esa mayoría especial para el total del proyecto (art. 77 CN).
Respecto a las delegaciones legislativas para ser constitucionales por vía excepcional requieren: la fijación de plazo para su ejercicio y las bases de la delegación que el Congreso establezca; además deben ser suscriptos por el jefe de Gabinete de Ministros los decretos delegados, que se hallan sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente (arts. 76 y 100 inc. 12 CN),
Con respecto al plazo, ocasiona otro problema la redacción del art. 3º, que declara la emergencia de todas las materias ya citadas por el plazo de dos años, el cual podrá ser prorrogado por el presidente por otro plazo de dos años: por ello se ha señalado en los medios que con estas normas el Ejecutivo puede casi prescindir del Congreso durante todo su mandato, lesionando una principal finalidad de la reforma de 1994, evitar el “hiperpresidencialismo”. Pero lo más grave es que ese plazo es también el plazo de la delegación legislativa (segunda parte del art. 3º), de modo que ya no sería el Congreso el que prorrogaría la delegación de las facultades que otorga sino ello estaría a criterio del Ejecutivo.
En cuanto a las bases de la delegación, enumeradas en el art. 4º incluyen 16 apartados (que a su vez permiten ser interpretados por otros 8 apartados que conforman los principios y propósitos de la ley, enumerados en el art. 2º), lo cual en su conjunto suman 24 bases, que además están redactadas en términos tan generales que harán casi imposible su control por el Congreso. El primer autor de este trabajo participó, como vicejefe de gabinete de ministros, en la redacción de la primera delegación de facultades posterior a la reforma de 1994, y el artículo 8º de la ley 24.629 precisó solo 4 bases concretas para la delegación.
Con la extensión y generalidad en las bases de la delegación en el actual proyecto de ley, que deberían actuar como restricción para su uso, se convierten en el principio opuesto: las normas delegadas (que tienen rango de ley), pasarán a ser lo usual y las leyes la excepción; razón por la cual podría afirmarse la inconstitucionalidad de la delegación organizada de tal modo.
Otra cuestión ya apuntada, es que la delegación debe ejercerse por decretos del Ejecutivo que llevarán la firma del Jefe de Gabinete y están sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente. Este sistema restrictivo, por ejemplo, impide la subdelegación prevista en el inc. d. del art. 6º en cuanto a facultades de los interventores de todos los órganos y entidades descentralizadas que componen la Administración Pública nacional (excluidas las Universidades); de otro modo, aún con un control ministerial, se sustrae en la ejecución de la delegación la existencia directa de un decreto del Poder Ejecutivo con firma del jefe de gabinete de ministros y evaluado por la Comisión Bicameral Permanente.
Con relación a la privatización de empresas y sociedades de propiedad total o mayoritaria estatal –listadas en Anexo I- no existe marco delegatorio especial en el art. 9º del proyecto para ser aplicado; situación que cabe presumir generará alta litigiosidad por las distintas funciones que cumple el Estado mediante ellas.
Entre otras incongruencias advertibles en el proyecto de ley, a título de ejemplos, es que –por un lado- resulta innecesario incluir muchas normas (v. gr. las previstas en el capítulo de “Políticas de Calidad Regulatoria”), porque podrían ser ejecutables directamente por el Ejecutivo, con facultades propias, sin autorización legislativa. En cambio –por otro lado- hay normas en el capítulo de “Control Interno de la Administración”, en donde bajo esa denominación, se halla su artículo 16 -relativo al art. 65 de la Ley de Administración Financiera, con referencia a “Operaciones de Crédito Público”- reemplazándose el condicionamiento que las medidas de reestructuración de la deuda pública y los avales, debían implicar un mejoramiento de los plazos y/o intereses de las operaciones originales, se lo modifica por la autorización “atendiendo a las condiciones imperantes del mercado financiero”, admitiéndose en el nuevo texto la administración de “un incremento de la deuda pública”. No está demás aclarar que esta materia es facultad propia del Congreso (art. 75 inc. 7 CN).
En síntesis, parecería formalmente conveniente restringir y precisar mucho las bases de la delegación de facultades, conforme a la excepción del art. 76 CN, y agrupar las disposiciones permanentes en títulos, valorando su conveniencia política y constitucionalidad.
Por Alberto Manuel García Lema y Tomás Alberto García Lema
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