Cómo reformar la coparticipación federal
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Para LA NACIONLuciano Laspina
El federalismo está en el corazón de la Constitución Nacional. Pero las intrincadas reglas de funcionamiento del federalismo fiscal argentino han generado resultados perversos. Altos impuestos, altamente distorsivos, escasa correspondencia fiscal, altísimo empleo público en las provincias, superposición de funciones en los 3 niveles de gobierno y regímenes de retenciones de todo tipo.
Por esa razón, la reforma constitucional de1994 hizo un llamado a modificar el sistema de coparticipación federal. Un mandato constitucional que -30 años después- nunca se cumplió.
La principal razón es que el camino para la sanción de una nueva ley de coparticipación es complejo e incierto. Existen demasiados interrogantes en el plano jurídico y constitucional que merecen ser despejados como paso previo. A lo largo de los años se han formulado toda clase de propuestas de reforma pero ninguna llegó a buen puerto, porque resulta impracticable avanzar en una negociación con múltiples actores sin antes clarificar los costos y beneficios y los derechos y obligaciones para las partes involucradas a la hora de aceptar o rechazar un nuevo régimen de coparticipación.
Lamentablemente, los requisitos para la sanción de una nueva ley de coparticipación de recursos tributarios legislados a nivel federal está pobremente definido en nuestra Constitución Nacional. No parece haber acuerdo entre los juristas en muchos de los puntos principales, mientras que otros temas importantes han recibido escasa atención.
El problema central es la redacción críptica del artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional sobre el proceso para la sanción de la “ley convenio” de coparticipación. ¿Se requiere la unanimidad de las provincias? Algunos juristas -aunque no todos y cada vez menos- coinciden en señalar que se requiere un acuerdo unánime entre la Nación y las provincias. Algunas expresiones de los constituyentes durante la convención de 1994 parecen ir en ese sentido, incluyendo las del miembro informante de la comisión redactora del artículo.
Pero la “unanimidad” implicaría contar con la aceptación del Poder Ejecutivo Nacional, de ambas cámaras de los parlamentos nacional y provinciales y de cada bloque con “poder de veto” en cada provincia y la Nación. Si rigiese el principio de unanimidad, los requisitos se vuelven de cumplimiento imposible. La pregunta se contesta por el absurdo: es ilógico pensar que una disposición constitucional imponga más requisitos para modificar una norma que los establecidos para la propia reforma constitucional.
Pero si la regla de unanimidad no fuese válida, ¿qué reglas de mayoría correspondería aplicar? Una interpretación posible es que simplemente se busquen las mayorías en el Congreso de la Nación y luego queden dentro del régimen las provincias que aprueben con su acuerdo. Pero en tal caso, ¿qué ocurriría con las provincias que no adhieran a la nueva ley? ¿Continuarían percibiendo recursos nacionales o los perderían por completo? ¿Qué ocurriría en esas provincias con los impuestos directos que hoy recauda la Nación?
El camino luce complejo porque se trata de un “juego de suma cero”. Y las restricciones presupuestarias del gobierno nacional hacen difícil compensar a las provincias perjudicadas por una reforma. Los “perdedores” iniciarían litigios argumentando que se ha incumplido el supuesto “principio de unanimidad” que menciona el artículo 75. La experiencia y jurisprudencia no son alentadoras: es muy poco probable que la Corte Suprema se expida rápidamente a fin de despejar los interrogantes sobre estas cuestiones.
Si no clarificamos las reglas para una reforma de la ley de coparticipación, nunca habrá reforma. Y nos pasaremos 30 años más discutiendo un régimen de coeficientes fijos que congeló la distribución discrecional que regía en 1988.
Por lo dicho, antes de avanzar en un proceso de reforma de la coparticipación se requiere contar con una doctrina definitiva, sólidamente fundamentada, sobre los puntos mencionados: 1) si rige o no el “principio de unanimidad”; 2) cuáles son las reglas de mayorías; 3) qué tratamiento recibirán las provincias holdouts; y 4) que implicancias tendrían las eventuales renuncias al régimen por parte de las provincias.
Esa “doctrina” debería formalizarse como paso previo a un proceso de reforma de la coparticipación, para que todos los actores involucrados negocien con atención a sus reales derechos y obligaciones.
Dos caminos posibles
Quisiera plantear dos caminos posibles y quizás complementarios para cortar “el nudo Gordiano” de una vez por todas. El primer camino es “reglamentar” por ley del Congreso Nacional el artículo 75 inciso 2 estableciendo los criterios básicos de entendimiento y procedimiento para la sanción de la ley convenio, incluyendo la discusión sobre las reglas de mayoría y los acuerdos previos entre la Nación y las provincias. Si bien el quinto párrafo del art. 75 inc. 2 indica que “la ley no podrá ser reglamentada”, nada se dice de reglamentar el procedimiento para la sanción de la ley.
En lo político-institucional, la sanción de esta ley supondría obtener la mayoría en ambas cámaras del Congreso, en particular del Senado, que es quien representa los intereses del conjunto de las provincias.
Los criterios establecidos en la ley podrían imponerse con base en el artículo 31 de la Constitución Nacional que establece que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales…”
El segundo camino consiste en presentar una “acción declarativa de certeza” ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto a las condiciones, requisitos y reglas de mayorías que a su criterio se requieren para la sanción de una nueva ley convenio de coparticipación federal. Esta iniciativa podría partir del Poder Ejecutivo Nacional o de otros actores interesados en la reforma.
El desafío de una Argentina federal es lograr un desarrollo armónico en todos el país. Sin una reforma de la coparticipación, el sistema fiscal federal seguirá siendo un caos, como lo ha sido hasta hoy. Aquí hemos planteamos dos caminos posibles para quebrar el maleficio y cumplir con el mandato de la Constitución Nacional de 1994.
El autor es diputado nacional de Pro y economista
Por Luciano Laspina
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