Por un desarrollo económico federal
En un artículo anterior en esta página de opinión se resaltó el carácter exitoso del sistema constitucional argentino, al cumplirse los 25 años de la reforma de 1994, como consecuencia de los acuerdos políticos que la sustentaron, creando instituciones que consolidaron la democracia y los derechos humanos, concluyendo con gobiernos de facto o influencia militar que se extendieron durante gran parte del siglo XX. Por eso se diferencia la Argentina de las dificultades que sufren muchos países de América Latina.
Sin embargo, surge el interrogante de cuál fue la razón por la cual tal carácter exitoso no se extendió al logro de otros fines de la reforma, como "la igualdad real de oportunidades y de trato", prevista en el inciso 23 del artículo 75, particularizando "respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad" y que dispone, reafirmando el derecho a la vida, "un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo… y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia". Más en general, el programa proyectado por la reforma de 1994 se dirige "al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico…", en el inciso 19 del artículo 75, que también prevé la posibilidad de "políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones", y que luce complementario de la antigua cláusula del "progreso" inspirada en Alberdi de la Constitución de 1853, que contempló "leyes protectoras" de sus fines y "concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo".
El aumento de la pobreza ha sido un hecho contrario al programa de la reforma de 1994. A su vez, la falta de continuidad de los acuerdos políticos y sociales, que gestaron la reforma, y la carencia del desarrollo económico parecen ser causa de la mayor pobreza. Faltó una política de Estado concertada con agentes económicos y sociales, que estaba prevista en los acuerdos preconstituyentes, cuando se incluyó como tema de libre tratamiento en la Convención Constituyente la creación de un Consejo Económico y Social.
El presidente Alfonsín había incluido esa creación en su propuesta de reforma en 1986 y fue aceptada por el justicialismo renovador en sus dictámenes, que respondía a una doble tradición. Por un lado, a las experiencias de las principales constituciones europeas de la segunda posguerra, que fueron modelos de la reforma constitucional de 1994, que incluyeron esos consejos como instrumentos para la programación económica, de carácter consultivo –y que conectaba con numerosos antecedentes similares argentinos– de Instituciones para la Concertación Económica y Social, que examiné ya en 1987 en un trabajo bajo ese título (www.garcialema.com.ar), al analizar esa propuesta. Por otro lado, en los hechos, el gobierno de Alfonsín había estado agobiado desde su inicio por la gran deuda externa y por la alta inflación, heredadas del último gobierno de facto. Acudió a instancias de concertación informales o formales (como la Conferencia Económica y Social, ente tripartito de 15 miembros con representación igualitaria del Estado, empresarial y sindical) para transitar con grandes dificultades el período 1984/88.
En aquellos años, las pujas por la distribución del ingreso ocasionaron numerosas huelgas de la CGT, conducida por Saúl Ubaldini, pero otros sectores sindicales dieron gobernabilidad. La fase final del gobierno de Alfonsín, como es conocido, concluyó con la primera hiperinflación, que obligó al adelantamiento de la entrega de la presidencia a Carlos Menem, quien se inclinó por una política de desregulación laboral. No obstante, la crisis de la economía desembocó hacia fines de 1990 en una segunda hiperinflación, que fue controlada por la convertibilidad y los arreglos de la deuda interna y externa.
Como una nueva experiencia de concertación, a fines de 1991 la ley de empleo (24.013) creó un Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, como un órgano tripartito integrado por 16 representantes de los empleadores y 16 de los trabajadores, ad honorem y con su titular nombrado por el ministro de Trabajo. Existían, entonces, en la década anterior a la reforma de 1994 antecedentes valiosos de concertación económica y social. Pese a ellos, la creación del Consejo Económico y Social no pudo ser considerada en la Convención Constituyente por la oposición absoluta del ministro Cavallo, privando así de un instrumento esencial para la programación del desarrollo mediante políticas concertadas entre representantes del Estado, de la producción y del trabajo.
En las últimas décadas aparecieron otros modelos de concertación más flexibles que no cabe desconocer: los clusters, es decir, conjuntos de empresas –con posible inclusión de entes estatales (en muchos casos promovidos por universidades)– que pueden desenvolverse en un ámbito regional, provincial, municipal o sectorial común. Tanto para el impulso del desarrollo como para la organización de la lucha contra la pobreza, en la medida en que se accione para ir reemplazando el asistencialismo por mayores fuentes de trabajo o por incremento de la actividad productiva, sea para la exportación o para expandir el consumo interno, los clusters pueden cumplir una importante función. También pueden ser útiles para ampliar y articular empresas de la llamada economía popular.
Mientras que un Consejo Económico y Social, de carácter nacional –aclaro que existen varias constituciones locales que lo han incluido en el ámbito provincial, y además actúan en los hechos (aun en la ciudad de Buenos Aires)– estará vinculado a los acuerdos macroeconómicos de corto o largo plazo, la creación por una ley nacional del régimen de cluster alentará el accionar empresario, los mayores aportes e innovaciones tecnológicas aplicadas a la producción, y la ampliación o formalización del trabajo en regiones, provincias o municipios; siendo conveniente que esta ley articule la posibilidad de financiamientos públicos o beneficios tributarios que faciliten su desenvolvimiento, en el marco del programa y las posibilidades que ofrece nuestra Constitución reformada.
Negociador por el justicialismo en todas las etapas de la reforma constitucional de 1994. Convencional constituyente, integrante de la Comisión Redactora y de Coincidencias Básicas
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