Antonio María Hernández: "Nuestra decadencia es hija del incumplimiento de las leyes"
"En la Argentina hay una muy débil cultura constitucional, que siempre se caracterizó por la falta de capacidad para lograr acuerdos", dice el jurista Antonio María Hernández. Dueño de un estilo propio de los abogados egresados durante el período floreciente de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba, didáctico y con la dicción de un docente de años, no oculta su preocupación por la salud de nuestro sistema político.
Hernández, que fue convencional constituyente en 1994, acaba de regresar de Estados Unidos. En la Escuela de Derecho de la Universidad de Búfalo, donde residió durante un semestre, avanzó en una investigación que volcó en el libro Comparación de los federalismos de Estados Unidos, Argentina y México. "En Estados Unidos, la Constitución Nacional es tratada con veneración y ha tenido un muy alto grado de cumplimiento, pese a su antigüedad y a las dificultades para su reforma -explica-. En el caso de la Argentina, coexisten una alta valoración popular sobre la Constitución Nacional con una gran falta de conocimiento sobre sus contenidos. A esto se suman las violaciones que sufrió la Carta Magna en extensos períodos de nuestra historia".
Frente a quienes sugieren la necesidad de cambios en la Constitución, asegura que con cumplir con las disposiciones existentes alcanza. Su gran hipótesis es que la Argentina no respeta su ley fundamental, y allí anida el centro de un grave problema, que se traduce en un federalismo debilitado, una justicia que se politiza y una política que se judicializa. "Nuestra decadencia es hija del incumplimiento de las leyes", asegura, convencido de que contamos con leyes de avanzada que no encuentran vías de aplicación.
¿Es necesario volver a cambiar la Constitución Nacional, a 25 años de la última reforma?
Siempre es factible una reforma, pero acá de lo que se está hablando es de una nueva Constitución Nacional, lo cual es muy grave porque supone que se quiere seguir un modelo absolutamente distinto, como en Venezuela o Bolivia. Además, algunos han manifestado que hay que eliminar el Poder Judicial, lo que implica atentar contra el sistema republicano y contra la esencia filosófica y política de la Carta Magna. La Justicia es un pilar del Estado de Derecho, como lo señalan las Naciones Unidas. Se trata de conceptos que no se discuten en el mundo. Es necesario un Poder Judicial independiente. Eso es esencial y los conflictos de competencia, que son muy graves, deben ser resueltos por alguien que defienda los criterios federales: para eso está la Corte Suprema de Justicia. Rumbo a los 25 años de la última reforma, debo decir que la de 1994 fue la más legítima de la historia y la única que tuvo amplio consenso de las fuerzas políticas y sociales. Fue la más profunda y estuvo representado todo el arco político e ideológico del país. La juramos los 350 miembros, divididos en 19 bloques políticos. De todos modos, en la Argentina hay una muy débil cultura constitucional, que siempre se caracterizó por la falta de capacidad para lograr acuerdos, lo cual derivó en una violación sistemática de la ley. Hay un problema cultural muy serio; así lo manifestamos en encuestas que realizamos con Daniel Zovatto y Manuel Mora y Araujo en 2004, y luego con Zovatto y Eduardo Fidanza, en un trabajo publicado en 2016. La Argentina tendrá futuro si se cumple y se respeta la Constitución. El primer operador que tuvo que cumplir la reforma de 1994 es el Congreso, y 25 años después aún nos debe más de 20 leyes reglamentarias. Tenemos una legislación avanzada, pero no se cumple. La decadencia es hija del incumplimiento de las leyes.
En los últimos años, hay una suerte de obsesión de los gobiernos con el Poder Judicial.
Acá hay dos problemas: por un lado, la politización de la Justicia, y por eso en la reforma de 1994 se creó el Consejo de la Magistratura, con el fin de que intervengan con pluralismo y equilibrio otros sectores. Y para que los jueces no estén al servicio del poder político y económico. La independencia del Poder Judicial es un factor clave. Por otra parte, se da la judicialización de la política. Ante la falta de resoluciones adecuadas en lo político, todo termina en el Poder Judicial. Hay algo que observé en Estados Unidos: en el problema del cumplimiento de las leyes, existen dos instituciones que tienen que funcionar muy bien: el Poder Judicial y la policía. El cumplimiento de la ley es fundamental para el correcto funcionamiento de una democracia constitucional. Por eso me parece que hay que poner el énfasis en el cumplimiento de la Constitución, antes que en una nueva reforma.
Entre las debilidades que observa, ¿cuál cree que es la más importante?
Además de la falta de cumplimiento de las leyes, la debilidad del federalismo. Y para fortalecer el federalismo, no hay otra que cumplir con la ley. Lo sintetizaría en algunos puntos básicos. Ante todo, habría que cumplir con los principios del sistema republicano y federal de la Constitución Nacional, terminar con el hiperpresidencialismo y fortalecer el papel federal del Congreso de la Nación y del Senado. Creo, además, que es importante reafirmar el papel de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como garante del federalismo y promover un nuevo ordenamiento territorial del país, que modifique la enorme concentración de poder político, económico, demográfico y cultural en el área metropolitana de Buenos Aires. Sería imprescindible realizar una planificación federal para el desarrollo del país, con participación de los distintos niveles estatales, además de promover las regiones para el desarrollo económico y social y fortalecer las autonomías provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios. En función de todo esto, se debería modificar o derogar la legislación centralista vigente y las políticas respectivas, ejercer un federalismo de concertación para la exploración, explotación y aprovechamiento de los recursos naturales. E, incluso, trasladar la Capital Federal.
¿Por qué la Argentina tomó el modelo constitucional de Estados Unidos, teniendo en cuenta que se trata de países culturalmente muy diferentes?
Ha sido evidente la influencia que la Constitución de Estados Unidos tuvo para la adopción de la Constitución de la Argentina. También es verdad que sirvió como modelo y fue vaciada en su texto, según lo expuesto por el miembro informante de la Convención Constituyente de 1853, José B. Gorostiaga. Hubo alguna similitud de procesos históricos, ya que ambos países debieron librar sus respectivas guerras de independencia, superar la etapa colonial, y luego efectuar su organización constitucional. No obstante, se observan notorias diferencias, en particular en lo que hace a las influencias culturales de las coronas inglesa y española. Se trata de improntas culturales, políticas y sociales, que atraviesan la historia y llegan hasta nuestros días. En relación con la influencia de la corona española, en Recuerdos de provincia (1850), Sarmiento explicó que Estados Unidos, luego de la Revolución, habían mantenido las libertades, los jurys, los parlamentos y las cartas constitucionales del sistema inglés, mientras que aquí fue necesario cambiar el legado de la monarquía absoluta española. En Bases, Alberdi tuvo similares conceptos sobre un pasado colonial que necesitábamos dejar atrás. En torno a esto, Juan Agustín García señaló más tarde que el desprecio por la ley era una característica de nuestro país, debida a ese pasado colonial de gobierno absoluto, falta de asambleas deliberativas y culto al caudillaje. Se puede señalar otra diferencia en cuanto al tiempo de los respectivos procesos históricos de organización nacional. En Estados Unidos, desde el comienzo de la Revolución en 1776 hasta la adopción de la Constitución de Filadelfia, solo pasaron once años, mientras que en la Argentina, desde la Revolución de Mayo de 1810 hasta la sanción de la Constitución Nacional en 1853, pasaron cuarenta y tres años. Ello revela que en Estados Unidos se alcanzó un consenso más rápido sobre la forma de gobierno. Respecto de las características de ambos federalismos, se advierte que fue mucho más descentralizado el de Estados Unidos que el de la Argentina.
¿Hay una mirada muy distinta en ambos países sobre el valor de la Constitución?
En Estados Unidos, la Constitución Nacional es tratada con veneración y ha tenido un muy alto grado de cumplimiento, pese a su antigüedad y a las dificultades para su reforma. En la Argentina, coexisten una alta valoración popular sobre la Constitución Nacional con una gran falta de conocimiento sobre sus contenidos. A esto se suman las violaciones que sufrió la Carta Magna en extensos períodos de nuestra historia. La Reforma Constitucional de 1994 modernizó notablemente el texto, en comparación con el de Estados Unidos, pero todavía no se ha podido modificar nuestra grave tendencia a la centralización. Por eso es esencial elevar la cultura constitucional en la Argentina, e impulsar el cumplimiento pleno y estricto de la Constitución Nacional y de las leyes. El valor de las instituciones es otra de las grandes diferencias entre el federalismo estadounidense y el argentino, que no indica que el respeto y la confianza en las instituciones han tenido decisiva influencia en los resultados alcanzados por ambos países. El valor de las instituciones es decisivo para el desarrollo de los países, tal como lo han demostrado Acemoglu y Robinson en su clásica obra Por qué fracasan las naciones. Las similitudes en el federalismo fiscal, en cambio, están relacionadas con el modelo constitucional de separación de fuentes y tesoros entre los diversos órdenes gubernamentales. Pero es evidente que las diferencias son muy profundas, debido al proceso de centralización que tuvo la Argentina, que ha originado una fuerte dependencia de las provincias y municipalidades.
El cobro de impuestos forma parte del mismo esquema.
El unitarismo fiscal fue uno de los instrumentos de consolidación de la patología del hiperpresidencialismo a lo largo de nuestra historia. Se trató incuestionablemente de un federalismo coercitivo, donde el gobierno federal impuso sus condiciones en los llamados pactos y acuerdos, con muy graves lesiones a las competencias tributarias de los gobiernos subnacionales. Es sorprendente el contraste entre la sencillez y poca cantidad de tributos del sistema tributario estadounidense, y la complejidad y número excesivo de tributos en la Argentina. Lo mismo respecto al nivel de ingresos y gastos entre cada uno de los diversos niveles de gobierno, que evidencian la mayor descentralización del federalismo estadounidense. Mientras que en nuestro país los ingresos municipales representan el 1,4 por ciento del total de los ingresos, en Estados Unidos alcanzan el 15,9 por ciento. La fuerza de las instituciones y las relaciones interjurisdiccionales, en base al sentido práctico y cooperativo de los estadounidenses, promueve la realización de acuerdos entre los diversos niveles estatales. Por el contrario, en nuestro caso ha primado la arbitrariedad, lo que ha producido fuertes conflictos interjurisdiccionales. Esto se debe a la omisión constitucional de sancionar una ley convenio de coparticipación impositiva, además de la demora en reformar el sistema tributario para hacerlo más justo y simple.
¿Existen particularidades de la Constitución de nuestro país en lo que hace a su evolución temporal?
En la Argentina se dan tres etapas normativas del federalismo en la Constitución Nacional: la originaria de 1853, la reforma de 1860 y la reforma de 1994con sus tres capítulos sobre descentralización del poder (federalismo en sus aspectos institucionales, políticos, fiscales, económicos, sociales y culturales; reconocimiento de la autonomía municipal, y nuevo estatus para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Existe una gran diferencia entre los textos constitucionales de Estados Unidos y la Argentina, debido a que nuestro país los ha modernizado en la reforma de 1994, mientras que ello no ha ocurrido en Estados Unidos. Pero en el orden de la realidad, la anomia que nos caracteriza, como lo señaló Carlos Nino, muestra un desconocimiento del proyecto federal de la Constitución, con una notoria tendencia a la centralización, provocada por múltiples fenómenos como las fracturas del orden constitucional, el hiperpresidencialismo y un enorme desequilibrio en el ordenamiento territorial.
Biografía
Antonio María Hernández nació en Villa María, Córdoba, en 1949. Es doctor por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de laUNC, donde se desempeña como docente. Miembro de la Academia Nacional de Derecho, fue concejal, diputado provincial, diputado nacional y convencional constituyente en 1994.
Por Eduardo Bocco
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