Andrés Schipani: “Si se recortara el 20% de los subsidios a la energía, se duplicaría la inversión en la política de lucha contra la pobreza infantil más importante de la Argentina”
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PARA LA NACIONLuciana Vázquez
“La Argentina tiene un gasto social de casi el doble de Uruguay y Chile y tiene mucha más pobreza”, explica. “Los subsidios a la energía representan el 2.8 % del PBI mientras que la AUH, la política más importante contra la pobreza infantil de la Argentina, cuesta medio punto del PBI”, plantea. “El caso chileno es un caso recontra exitoso en la lucha contra la pobreza. En los últimos 20 años, Chile bajó la pobreza en un 80%”, afirma. “Si se recortaran solamente el 20% de los subsidios a la energía, se duplicaría la inversión en la política de lucha contra la pobreza infantil”, señala. “Uruguay logró conciliar muy bien las demandas de crecimiento del capitalismo con las demandas de redistribución de la base social del Frente Amplio. Uruguay y Bolivia son los países que más crecieron durante el giro a la izquierda”, desarrolla. “Bolivia es el país que más redujo la desigualdad: la redujo en un 34% durante el mandato del MAS, mucho más que Uruguay y que Argentina”, dice. “La política del futuro es una política macroeconómica más ordenada con una política redistributiva que caracterizó a la Argentina”, sostiene.
El Doctor en Ciencia Política por la Universidad de California en Berkely, Andrés Schipani, estuvo en La Repregunta. Schipani es Director de Investigación del Centro de Investigación y Acción Social (CIAS) y profesor de la Universidad de San Andrés. Es especialista en los Estados de bienestar del giro a la izquierda en América Latina y en economía política de la redistribución.
Argentina versus Chile y Uruguay, ¿por qué gasta más pero tiene más pobreza? Capitalismo y crecimiento capitalista, ¿la salida de la pobreza? Gasto social, ¿gastar más o gastar mejor? Segmentación del gasto social, ¿la clave? Subsidio a la energía, ¿aplicarlo a aumentar el gasto social? La excepcionalidad argentina y la pobreza infantil: ¿por qué hay un 54% de niños pobres pero un 14% de adultos mayores pobres? Bolivia, el país que más redujo la desigualdad. Chile, “recontra éxito” bajando la pobreza. Uruguay, ¿el país que hizo todo bien?
“Si se recortaran solamente el 20% de los subsidios a la energía, se duplicaría la inversión en la política de lucha contra la pobreza infantil”
Schipani es autor de un trabajo de reciente publicación, “Mapa de las políticas sociales en la Argentina. Aportes para un sistema de protección social más justo y eficiente”, realizado desde el CIAS y la Fundación Fundar junto a los politólogos Rodrigo Zarazaga y Lara Forlino. Allí analizan el gasto social de Argentina entre 2002 y 2020 y lo comparan con el gasto social de países de la región. Aquí, los principales pasajes de la entrevista.
-Hay resultados contundentes en su investigación sobre el gasto social en la Argentina. Uno tiene que ver con la eficiencia del gasto social argentino para bajar la pobreza comparado con países de la región. ¿Podría sintetizarlos?
-Desde 2002 hasta 2012 o 2013, Argentina fue muy exitosa bajando la pobreza. Si se mide la pobreza con la canasta que usa el INDEC hoy, la pobreza bajó del 65% en 2002 a 30% hacia 2011. Buen resultado.
-Esto en relación a la propia historia de pobreza en la Argentina.
-Exacto. Ahora, en la última década se ve el fracaso de la política contra la pobreza en Argentina. A diferencia de los países de la región, la Argentina no sólo no ha logrado bajar la pobreza sino que incluso la ha aumentado. Hoy está en 40%. El declive de la pobreza termina alrededor de 2013 pero es desde 2011 que no podemos perforar el piso del 30%. Y el otro punto clave es que además gastamos un montón de plata. Argentina es el segundo país que más gasta en protección social, 11% del PBI, sólo superado por Brasil.
-Brasil tiene un gasto social del 12,6% del PBI.
-Exacto. Para ese gasto social de Argentina, tenemos niveles de pobreza bastante elevados. Chile y Uruguay gastan entre la mitad y dos tercios respecto del gasto social de Argentina y tienen niveles de pobreza de la mitad o de un tercio.
-La medición de la pobreza en ese caso se hace por el gasto en dólares diario.
-Claro. Hay dos maneras de comparar la pobreza en América Latina, por el gasto de 5.5 dólares diarios y el de 3 dólares diarios. Mirando esa métrica, la única comparable, Argentina gasta casi el doble de Uruguay y Chile y tiene mucha más pobreza.
-Según su informe, tomando datos de 2018, Argentina tiene un gasto social del 11% del PBI y en términos de pobreza medida por porcentaje de la población que vive con 5,5 dólares diarios, el 9,6% de los argentinos está en ese nivel de pobreza. Chile dedicó 5,8% del PBI a gasto social, la mitad de lo que gastó Argentina, y su nivel de pobreza, medida siempre en 5,5 dólares diarios, es del 3,72%. Uruguay tuvo un gasto social respecto del PBI del 7,3% y el nivel de pobreza es del 2,85%. ¿Cómo se explica esta ineficiencia de la Argentina con el segundo gasto social más grande de la región pero con la pobreza más alta?
-Hay dos explicaciones principales. La primera es que la pobreza es multicausal. En la Argentina, la pobreza no baja desde 2011 o 2013 y eso coincide con un período de estancamiento económico muy importante. La macro que no crece y la alta inflación también repercuten en los niveles de pobreza.
-En cambio los demás países han crecido y además han tenido una inflaciòn muy contenida, con 2 o 3% de inflaciòn anual en algunos casos.
-Exactamente. Por otro lado, Argentina, desde el punto de vista de la lucha contra la pobreza, no tiene la mejor asignación del gasto. Por cada peso que se gasta en asignaciones familiares para niños pobres, se gastan 5 pesos en pensiones no contributivas para adultos pobres o vulnerables. La diferencia de magnitud es muy grande. Y eso se refleja en las diferencias en las tasas de pobreza por grupos etarios. Cuando uno abre la caja negra de la pobreza, Argentina tiene una tasa de pobreza del 40% pero la pobreza entre los niños es del 54% y entre los adultos mayores, de solo el 14%.
“Uruguay logró conciliar muy bien las demandas de crecimiento del capitalismo con las demandas de redistribución de la base social del Frente Amplio. Uruguay y Bolivia son los países que más crecieron durante el giro a la izquierda”
Excepcionalidad argentina: la pobreza infantil, la más grave
-¿Esa distribución del gasto social impacta en el resultado alto de pobreza general porque hay menos adultos mayores que niños? ¿Tiene que ver con la pirámide poblacional?
-Diría que no. Uruguay tiene una pirámide bastante parecida a la Argentina. Argentina tiene un problema muy serio de pobreza que lo hace un outlier respecto de la región: gasta muchísimo más en adultos mayores que en niños. Hay que invertir mucho más en niños.
-Chile o Uruguay, que tienen mayor eficiencia del gasto social con menor gasto y menor pobreza, cuando se abre esa caja negra de la pobreza, ¿se ve que gastan mucho más en los niños y por eso el resultado es mejor?
-Todos los países que tienen una pirámide demográfica madura siempre van a gastar mucho más en pensiones que en niños. Es así en Estados Unidos, en Uruguay o en Chile. Dado que el caso argentino es particular porque tenemos estas diferencias de pobreza por edad, que no ocurre en Uruguay, hay que llegar a una solución que se adapte al problema argentino. Esa solución es más inversión en los niños, donde se invierte poco.
-Si el gasto social de Argentina es tan grande y no se va a tocar esa torta, ¿Hay que reducir las partidas para los adultos mayores, cuya pobreza está en un 14%, y transferirlas a la infancia y adolescencia? ¿Hay asignarlo mejor para que la pobreza en cada segmento de edad esté más balanceada, es decir, más baja?
-La idea es la siguiente. Argentina gasta mucho en protección social y eso no es bueno o malo; es un dato. Pero es cierto que el espacio fiscal de la Argentina es limitado. Pero la solución no es quitarle beneficios o derechos a los abuelos: por cada peso de inversión en niños pobres, se invierten 5 pesos en adultos pobres pero es gente que gana pensiones no contributivas de 29 mil pesos por mes. Ahora, de dónde saco la plata para invertir en los niños en un país que tiene escaso margen fiscal.
-¿Dónde están las partidas que podrían reasignarse?
-Las partidas no están en ese 11%. Hay muchos otros lugares para reasignar.
-¿Dónde?
-Concretamente, en los subsidios a la energía.
-¿Eso es gasto social?
-No es gasto social pero es un gasto ineficiente del Estado. Hoy los gastos en subsidios a la energía representan cerca de 2.8 % del PBI. La Asignación Universal por Hijo, o sea, la política más importante que tiene la Argentina contra la pobreza infantil, cuesta medio punto del PBI. Si se recortaran solamente el 20% de los subsidios a la energía, se duplicaría la inversión en la política de lucha contra la pobreza infantil más importante de la Argentina. Es un dato clave.
-La política de subsidios a la energía es regresiva en la Argentina y además produce una ineficiencia del servicio, que quedó en evidencia con los cortes de luz de estos días. Eso está claro. Ahora, si el gasto social argentino ya es enorme, ¿le vamos a seguir poniendo más recursos? ¿No sería mejor, siempre protegiendo ancianos y niños, redistribuir partidas? Es decir, en vez de agrandar el gasto, distribuirlo mejor.
-Entiendo tu punto. Es mucho más progresivo cortar subsidios a la energía que recortar el gasto social.
Argentina “planera”: ¿el gran problema del gasto social?
-No me refiero a achicar la torta del gasto social sino a mantener ese 11% respecto del PBI pero usarlo mejor. Están por ejemplo los planes de la “Argentina planera” que tanto se discute y que no parecen haber conducido a la transformación de trabajo informal en formal. ¿Se deberían rediseñar esos planes?
-Ahí se está dando un debate. Esos planes han aumentado mucho a lo largo de todos los gobiernos.
-Cito los números de su trabajo: en 2010, con Cristina Kirchner, había 657.090. En 2015, cuando deja el poder, 253.939. Ahora hay 1.223.537. En el gobierno de Macri subieron 37 %. Aún así, el nivel de informalidad de Argentina en 2019, según su trabajo, después de todas estas políticas, llegaba al 50,3% contra Chile con 31,9% de informalidad; Uruguay, con el 24,5% y Brasil, con el 37%. Todos esos planes consolidaron pobreza e informalidad, comparada con la región. Entonces, ¿no hay algo de ese gasto social que no está siendo eficiente, más allá del cuestionamiento a cuánto se aplica a niños y ancianos?
-La pregunta es si esos planes consolidaron la pobreza o son el síntoma o el emergente de la pobreza. Uno puede discutir el rol de los movimientos sociales en la administración de los planes sociales y de hecho es algo que hoy está teniendo el gobierno dentro de la coalición. Pero la discusión central es lo que está detrás de los movimientos, que es la informalidad porque esa gente que cobra un plan de $16.000, para que quede claro, con o sin plan sigue estando en la misma situación, que es en la informalidad. La discusión central es cómo logramos que esa gente pueda transitar hacia la formalidad. En parte, esa transición la va a hacer el trabajador individualmente con una serie de incentivos fiscales y otros incentivos que estamos pensando. Y otra parte de esa transición se va a dar con las cooperativas adentro, aprovechando ese entramado productivo sobre todo en el mundo textil y de la construcción, y facilitando la integración al mundo formal mediante crédito subsidiado, licitaciones. Es lo que está haciendo María Migliore en Ciudad de Buenos Aires en el ministerio de Desarrollo Humano. Tiene consenso en diferentes sectores del espectro político.
-Usted plantea que lo que podría recuperarse de los subsidios a la energía, tan regresivos, que benefician aún a los altísimos ingresos o las clases medias que podrían pagar tarifas actualizadas, podría sumarse a la torta de gasto social. Mi preocupación es que siga siendo ineficiente. Si uno compara, dentro del gasto social, lo que se destina a infancia y adolescencia y a los adultos mayores con lo que se aplica al sector de adultos en actividad que reciben planes cooperativos u otros programas, ¿cuál es el segmento por edad que se está llevando más recursos de esa gran torta del PBI aplicada a gasto social?
-Siempre en todos los países, el que se lleva más recursos es el sector de los jubilados por las pensiones y por la pirámide poblacional. Ahora, qué es lo diferente de Argentina respecto de Uruguay y Chile. Yo no sé si es la estructura del sistema previsional. La diferencia clave que nos está atrapando en estos círculos viciosos de pobreza es el estancamiento económico y la informalidad. Para resolver el tema de la pobreza y de paso resolver también el tema de la sustentabilidad del sistema previsional, hay que tener un plan realmente ambicioso de formalización de la fuerza de trabajo. Sin eso, estamos perdidos y, va a haber más pobreza y menos financiamiento del sistema previsional.
Chile, Uruguay y Bolivia: el crecimiento y la baja de la pobreza
-Chile ha sido estigmatizado como “modelo neoliberal” aún en el gobierno de giro a la izquierda de la Concertación pero redujo la pobreza y creció. Ahora, lo hizo gracias a un mercado de capitales que permitió la inversión y que estuvo sostenido por las AFP, las administradoras de fondos de pensiones que tanto se discuten hoy en Chile. Entonces, si el gasto social argentino sobre todo es gasto previsional, ¿su ineficiencia tiene que ver con eso?
-El sistema argentino es el sistema de reparto que existe en casi todo el mundo. La estructura no es tan diferente. El problema es la informalidad. El caso chileno es un caso recontra exitoso en la lucha contra la pobreza. De hecho, midiendo la pobreza como el porcentaje de población que vive con 5.5 dólares diarios, en los últimos 20 años, Chile ha bajado la pobreza en un 80%. El Estado de bienestar chileno tiene otros problemas.
-En relación a Uruguay, usted ha dicho: “Uruguay es el experimento socialdemócrata más exitoso de América Latina”. El gobierno del Frente Amplio logró bajar la pobreza del 32,5% al 8%. ¿Qué hizo distinto Uruguay comparado con Argentina para obtener ese resultado con un gasto social respecto del PBI del 7%?
-Hizo todo bien. Logró conciliar muy bien las demandas de crecimiento del capitalismo con las demandas de redistribución de la base social del Frente Amplio. Uruguay y Bolivia son los países que más crecen durante el giro a la izquierda. Uruguay tiene además el Gini (NdelE: índice de desigualdad) más bajo de América Latina, que ya venía bajo y con el Frente Amplio bajó todavía más.
-¿Cómo es el GINI de Chile?
-En Chile, sigue siendo alto.
-¿Más alto que el de la Argentina o similar?
-Más alto que el de Argentina. Pero Uruguay logró compatibilizar: crece mucho y hace una gran política de redistribución. Es el único que le va muy bien en las siguientes tres cosas: baja mucho el Gini, que durante el Frente Amplio se redujo en un 14%; baja la pobreza y se da un gran crecimiento del salario de los trabajadores formales. Con el Frente Amplio, el salario formal creció en términos reales cerca del 55%. Junto con Bolivia, son los de mayor crecimiento del PBI. La inversión también crece. Es el más exitoso porque logra conciliar esa tensión propia de las sociedades modernas entre crecimiento y redistribución.
-Con la inflación contenida.
-Contenida aunque más alta que otros países. Cuando uno intenta conciliar, obviamente eso se refleja en tensiones inflacionarias. Uruguay tiene un poco más de inflación que Brasil o Chile pero nada que ver con la Argentina.
-El caso de Bolivia me parece particularmente interesante. En el inicio de la gestión de Evo Morales fue elogiado por organismos internacionales de crédito o por medios financieros del mundo por su giro a la izquierda pero de corte capitalista y con crecimiento. ¿Cómo impactó en los niveles de pobreza y de desigualdad?
-Se refleja en reducción de la pobreza pero lo más llamativo es el efecto en los niveles de desigualdad. Bolivia es el país que más reduce la desigualdad: la reduce en un 34% durante el mandato del MAS, mucho más que Uruguay y que Argentina. Pero como decís, tiene una política macroeconómica muy ortodoxa.
“La política del futuro es una política macroeconómica más ordenada con una política redistributiva que caracterizó a la Argentina”
La salida de la pobreza: del crecimiento y la macro al gasto social segmentado
-¿Ortodoxa en el sentido de crecimiento capitalista y ordenada en lo fiscal?
-Sí, fiscalmente, monetariamente. Y además con mucha expansión de derechos sociales, con pensiones no contributivas. Consolidó algo que ya venía del gobierno pasado.
-Pero no emitiendo y no grabando la riqueza de manera extrema sino aumentando su crecimiento.
-Correcto, gran parte de esa redistribución se da propiamente con financiamiento del crecimiento. Hay algunos impuestos a los hidrocarburos pero no diría que hay una política impositiva radicalmente distinta a la que había.
-Mencionó el debate que se da al interior del Frente de Todos en torno al rol de las organizaciones sociales. En la Argentina, que tiene niveles de corrupción muy críticos comparada con la región, ¿cuánto de la ineficiencia en el gasto social podría atribuirse a la corrupción, dinero que quizás no está llegando efectivamente al destino que se le adjudica para paliar la pobreza? En definitiva, son partidas discrecionales que maneja el Poder Ejecutivo.
-Creo que no tiene un gran impacto. Es verdad que Argentina tiene líneas de políticas más discrecionales en términos de quién es el beneficiario pero después, tiene toda una línea de políticas universales que es mucho más grande en magnitud. La Asignación Universal tiene 4.500.000 beneficiarios; las moratorias previsionales, unos 3.500.000 beneficiarios mientras que los planes sociales son 1.200.000. Más allá de que uno tendría que estar en el terreno para saber cuánta discrecionalidad hay en esa distribución, no creo que tenga un gran impacto por la magnitud propia de la política, mucho menor que la de las políticas universales.
-En la comparación entre países de giro a la izquierda y sus resultados en cuestiones tan clave como la contención o la baja de la pobreza, y el tipo de políticas de cada país -Chile, con una política fiscal muy prolija no importa si es de izquierda o de derecha; Bolivia y el camino capitalista de Evo Morales y Uruguay con crecimiento capitalista pero una redistribución socialdemócrata-, surge una pregunta. Si Argentina quiere salir de la pobreza, ¿tiene que volver a incorporar la matriz capitalista y la política redistributiva más inteligente? ¿En esa combinación está el futuro?
-La política del futuro es una política macroeconómica más ordenada con una política redistributiva que caracterizó a la Argentina. Uruguay hace reformas impositivas bastante progresistas con el Frente Amplio, que aumenta el impuesto a las ganancias para las categorías más altas. No es necesario renunciar a políticas fiscales más progresistas para ser un gobierno que redistribuye y crece pero eso, dentro de una macro ordenada, que no tenga una inflación desbocada y que te garantice cierto crecimiento. Argentina es un país que invierte mucho en redistribución, y está muy bien aunque habría que ajustar un poco cómo gastamos, pero su gran déficit es la falta de una macro ordenada como hicieron todos los otros países de América Latina.
-Y una macro ordenada no es solamente dejar de emitir sino volver a creer en la fuerza productiva del capital privado como parte de la estructura del Estado de bienestar.
-Claro. Hay que hacer dos cosas. Segmentar mejor los subsidios para la pobreza, que vayan más subsidios a los pobres niños y mejor segmentados. Y el otro punto, promover la formalidad que es integrar a los pobres al mercado porque 1 de cada 2 trabajadores está en la informalidad. Quiere decir que está más o menos fuera del mercado. Argentina tuvo una gran catástrofe social en 2001 y los planes fueron muy buenos en contener en el desierto pero ahora hay que pasar a una segunda etapa, integrar a estos trabajadores a la economía formal.
-Se discute cuál tiene que ser la preocupación: la desigualdad o la pobreza. ¿Se tiene que apuntar a sacar a la gente de la pobreza o a reducir la brecha?
-El principal problema de la Argentina hoy es la pobreza y sobre todo, la pobreza infantil. Implica más gasto ahí y mejor usado. La AUH la reciben todos los hijos de trabajadores informales, no importa si uno es un trabajador informal, un plomero, con un buen ingreso y con una esposa que trabaja, y en otro caso son dos desocupados. No se le puede dar lo mismo a los dos casos. En Brasil o en Chile se les da más plata a los que están peor. Por eso, hay que segmentar.
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