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A 20 años de la reforma. Una Constitución entre lo ideal y lo posible
La modernización del texto constitucional de 1853, hace dos décadas, intentó reducir el presidencialismo, ajustar la representación y hacer más idónea a la Justicia, pero el ejercicio del poder en estos años no siempre logró llevar las intenciones a la política real
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PARA LA NACIONPablo Mendelevich
A la luz de aquella Constitución facciosa y solitaria que el primer peronismo había hecho a la carta, la reforma constitucional pactada 45 años después por Carlos Menem y Raúl Alfonsín resultó poco menos que una proeza republicana. Debido a eso, a que 1994 dio vuelta 1949 (para regocijo de los amantes de la numerología), la Constitución que hoy nos rige, o mejor dicho la gran modernización del texto original de 1853 que ahora cumple veinte años, llegó a ser reverenciada como un hito majestuoso de la democracia. ¿Lo fue? ¿Mejoraron el sistema los nuevos instrumentos incorporados, como la Jefatura de Gabinete, el tercer senador o el Consejo de la Magistratura, y las reglas para la designación y remoción de jueces federales? ¿Mejoró la representatividad? ¿Se consiguió una Justicia más idónea?
El pluralismo que se respiraba aquel invierno en la sala de sesiones de la Convención Constituyente, en Santa Fe, sin duda que hizo historia. No sólo porque junto a los partidos grandes había un pelotón de 42 bancas pertenecientes a otros partidos, sino por la amplia paleta ideológica distribuida en 19 bloques políticos.
Convivieron allí durante tres meses desde Aldo Rico y Álvaro Alsogaray hasta Pino Solanas, Eduardo Barcesat, Aníbal Ibarra, Alfredo Bravo y Norberto La Porta, pasando por Raúl Alfonsín, César Jaroslavsky, Jesús Rodríguez, Oscar Aguad, Ramón Mestre, Lilita Carrió, Graciela Fernández Meijide, Carlos Auyero y, por cierto, un muestrario variopinto de figuras peronistas. Subordinado a Carlos Menem y a su hermano Eduardo, que presidía la convención ladeado por Alberto Pierri, el bloque más numeroso (134 sobre 305) incluía a Palito Ortega, Carlos Reutemann, Antonio Cafiero, Mariano West, Gildo Insfrán, Alberto Iribarne, Carlos Corach, Juan Carlos Romero, Adolfo Rodríguez Saá y Jorge Yoma. Dos convencionales, Juan Carlos Maqueda y Eugenio Zaffaroni, hoy son miembros de la Corte Suprema. Otros dos se convirtieron en los mayores protagonistas políticos de principios del siglo XXI: los Kirchner.
La reforma fue objetada en forma transversal en varios partidos (dentro del radicalismo, por ejemplo, por Fernando de la Rúa), porque el Pacto de Olivos había impuesto, a modo de paquete cerrado, el Núcleo de Coincidencias Básicas.
Pero el hecho de que en Santa Fe estuviera sentado prácticamente todo el arco político significó una saludable novedad en la Argentina. Desplantes en masa habían erosionado antes la legitimidad de los procesos reformadores.
Si la primera reforma constitucional del siglo XX la fabricó el peronismo solo, la segunda y la tercera, ambas de facto, se hicieron a espaldas del peronismo. La organizada por la Revolución Libertadora en 1957 surgió de elecciones con el peronismo proscripto. Luego, en la convención se autoexcluyeron otros partidos (pese a lo cual los que sesionaron nos legaron el progresista artículo 14bis). En 1972 no hubo elecciones ni convención. La Enmienda Lanusse estuvo a cargo de un seleccionado de especialistas -ninguno peronista-, convocado por los militares.
A la luz de estos antecedentes, véanse dos grandes curiosidades de 1994: el peronismo, que era gobierno y patrocinaba la reforma, no movió un dedo por reponer su venerada Constitución de 1949. En cambio, la nueva ley de leyes se sirvió de casi todas las innovaciones instrumentales incorporadas durante la penúltima dictadura, empezando por el acortamiento del mandato presidencial a cuatro años. También el ballottage nos viene de Lanusse, aunque su primera versión era la clásica, con corte al 50%, y el consagrado en 1994 siguió un diseño argentino, con umbral del 45%. Ballottage, dicho sea de paso, todavía por estrenar.
En 1987, cuando era presidente, Alfonsín había avanzado en la idea de huir del hiperpresidencialismo e ir hacia un semiparlamentarismo. Por entonces, el Consejo para la Consolidación de la Democracia, conducido por el prestigioso filósofo y jurista Carlos Nino, proponía instaurar un primer ministro. Pero el gobierno radical no tuvo fuerza para llegar a la reforma. En la década siguiente, con un radicalismo opositor aún más debilitado y un menemismo muy popular que había conseguido la estabilidad económica, se juntaron el hambre y las ganas de comer. Alfonsín quería cambiar el sistema y Menem buscaba casi de manera excluyente su propia reelección. Así nació el Pacto de Olivos, un acuerdo de cúpulas que para poder cristalizarse dejó intacto el beneficio reeleccionista, pero diluyó varios de los nuevos accesorios.
"Nosotros hemos firmado un pacto político con el radicalismo y en esta Argentina hay que empezar a honrar los pactos", decía el diputado constituyente Néstor Kirchner en 1994, tras discutir públicamente con el secretario general de la Presidencia, Alberto Kohan, sobre el ballottage, que venía empaquetado en el Núcleo de Coincidencias Básicas. Años más tarde, cuando Kirchner, ya presidente, empezó con las reformas al Consejo de la Magistratura (para controlarlo, en 2006, bajó de 20 a 13 el número de miembros) celebró haber "vencido al Pacto de Olivos", que ya había acrecentado por sí mismo su mala reputación cuando se le empezó a enrostrar su efecto más palpable: la reelección de Menem.
Entre gerente general y vocero
¿Cómo terminaron lavados los accesorios institucionales? El primer ministro, por ejemplo, sufrió una rebaja de arranque cuando pasó a jefe de Gabinete. La siguiente rebaja la consumaría el primer usuario de la nueva Carta Magna, Menem, al poner en el cargo al empresario fideero Eduardo Bauzá, un político obediente más cercano a la definición de operador que a la de estadista (después vino Jorge Rodríguez, de cuya gestión suele recordarse la hospitalidad, por haber recibido a Alfredo Yabrán en la Casa Rosada).
Salvo honrosas excepciones, desde 1995 hasta hoy, el jefe de Gabinete, lejos de mitigar el poder presidencial, funcionó como cruza de gerente general y vocero. Pero lo menos eficaz resultó la idea de someterlo a la fiscalización del Congreso, tanto mediante comparecencias mensuales en ambas cámaras (sin penalizar a los funcionarios desobedientes) como a través de la abstracta potestad de los diputados y senadores (artículo 101) de echarlo. Algo que en la realidad del Parlamento argentino, según se entrevió en estos veinte años, parece un extremo inviable. Todavía hoy se discuten las condiciones bajo las cuales el jefe de Gabinete debe informar al Congreso, trámite que, visto con mayor hondura, quizá no terminó de ser implementado debido a las desfiguraciones que sufrió todo el sistema desde que el Poder Legislativo, año tras año, le fue cediendo facultades al Poder Ejecutivo. Bien o mal, los famosos superpoderes no hicieron otra cosa que fortalecer el cesarismo presidencial que alguna vez se pensó que la Constitución iba a revertir.
El aumento de dos a tres senadores por provincia, destinado a que el tercero fuera para la minoría, también se malversó cuando, desgajado, el peronismo formó un partido provincial ad hoc y se quedó con las tres bancas. La primera provincia que hizo la maniobra fue la de Menem.
Otro tanto sucedió con los decretos de necesidad y urgencia (DNU), hasta 1994 simples vicios, luego instrumentos consagratorios de la tentación legislativa del Ejecutivo. Con la rudeza de un padre severo, el artículo 99 dice en el inciso 3 que "bajo pena de nulidad absoluta e insanable" el Poder Ejecutivo no podrá emitir disposiciones de carácter legislativo. Si uno sigue leyendo encuentra que, bueno, no es tan así: "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios?", y etcétera.
Los DNU excepcionales, eso sí, requieren el acuerdo general de ministros, evento que en nuestro país dejó de existir hace años, por lo menos en lo referido a la posibilidad de que los ministros se vean las caras y compartan la cafetera. Lo que no obsta para que importantes legislaciones salteen el Congreso. En definitiva, si el Ejecutivo siente necesidad y urgencia, si no aguanta más las ganas de legislar y no llega al Congreso, puede hacerlo. Después el Congreso revisará los DNU. Los constituyentes tal vez no pensaron (¿o sí?) que la comisión revisora sería controlada por el disciplinado partido del gobierno, garantizando la buena salud del circuito.
No puede negarse, en otro orden, que fue buena la idea de ponerle un plazo al Congreso para que dictara una ley de coparticipación federal (sexta cláusula transitoria). Se fijó la finalización de 1996. Pero los constituyentes no dejaron dicho qué pasaba si la orden no se cumplía. Fue lo que sucedió. Nunca hubo tal ley. El creciente manejo centralizado de los recursos fiscales socavó mientras tanto al federalismo. Sobre todo en la era K, esto constituyó la base de la inédita concentración de poder en la figura presidencial.
Algunos constitucionalistas y políticos que estuvieron involucrados con la reforma de 1994, como Eduardo Menem, dicen que la Constitución no se puede hacer cargo de las deserciones del Congreso o de las fallas de quienes deben hacer cumplir las normas. Otros sostienen que si la Constitución se propone elevar la calidad institucional y no lo logra hay una frustración evidente, algo que no se hizo o no se escribió del todo bien.
Claro que el balance de la reforma del 94 arroja también resultados positivos, como lo referido a los nuevos derechos (por más que la mención, por primera vez, de los partidos políticos como instrumentos fundamentales de la democracia no abrió una época próspera para ellos), a la Auditoría General de la Nación y al defensor del pueblo, además del otorgamiento de rango constitucional a los tratados internacionales, el reconocimiento de garantías como el hábeas corpus, el recurso de amparo o el hábeas data, la defensa enfática de la democracia o las bases para que la ciudad de Buenos Aires algún día termine de ser autónoma.
Con veinte años de rodamiento, la Constitución reformada deja ver sus virtudes y sus defectos. Por lo pronto, que el exceso de ilusiones y los beneficios políticos de aplicación inmediata para el gobernante de turno la próxima vez merecerían ser ahorrados.
