Otro federalismo. Ideas para un progreso parejo del territorio nacional

La Argentina fue el sueño de los perseguidos del mundo. Desde fines del siglo XIX hasta la primera mitad del XX recibió a generaciones de inmigrantes que desearon integrarse a una nación que se percibía exitosa. Tuvo la quinta red ferroviaria más importante del mundo; la segunda ciudad más grande de la faja atlántica del 1800 –Buenos Aires–, y un sistema educativo, público y obligatorio, por demás sofisticado.

Además, nació federal. Pero ese federalismo siempre funcionó mal, y, tras años de deterioro ininterrumpido, hoy es el más desigual del planeta. Las provincias son altamente heterogéneas en sus vertientes sociales y productivas; el régimen de coparticipación genera brechas fiscales y el principal Estado es la punta del iceberg de un desajuste mayor: su capital, La Plata, es invisible para la mayoría de los bonaerenses, y sus últimos gobernadores han sido, casi todos, porteños.

Las anteriores son observaciones de Roy Hora y Fabio Quetglas, quienes reflexionaron, en diálogo con LA NACION, sobre el agotamiento metropolitano y el gran desequilibrio entre la provincia y la ciudad de Buenos Aires, y lo que se suele llamar “el interior”. Hora, desde su rol de historiador e investigador del Conicet, y autor de libros como Historia económica de la Argentina en el siglo XIX (Siglo XXI, 2010) y La vida política. Argentina 1880-1930 (Taurus, 2015). Quetglas, como diputado nacional y director de la Maestría en Ciudades de la Universidad de Buenos Aires.

Rigurosos, realistas y, de a ratos, optimistas, los intelectuales se dispusieron a descifrar algunos de los engranajes que podrían ponerse en funcionamiento para rediseñar el plan territorial y sociodemográfico del país. Coinciden en que “no falta historia sino proyección” y que sobran las alternativas posibles para crear una economía equilibrada en todo el territorio, con motores que excedan la explotación agraria e industrial tradicionales y abran paso a la producción de energías renovables, la bioeconomía y la industria del conocimiento.

“Hoy es mucho más diverso este país en términos de sus oportunidades de desarrollo”, afirma Hora, luego de advertir que, en el último tiempo, “la clase dirigente no ha sido eficaz en encontrar soluciones sofisticadas a los desafíos territoriales que tenemos por delante”.

Parados en casos de éxito federal como el de la ley 1420, sancionada en 1884 –que instauró la educación primaria común, gratuita y obligatoria–, y el posterior refuerzo de la ley Láinez (1905) –que impulsó la creación de escuelas en los lugares más postergados del país–, Hora y Quetglas convocan a las élites políticas a hacer un ejercicio de largo plazo para instalar “la agenda de una generación y no de un gobierno” y retomar, en palabras del historiador, “la promesa fundacional de igualdad, que persigue un nivel mínimo de bienestar, independientemente del lugar geográfico en el que uno viva”.

El desfase federal, sin embargo, se dio de manera temprana en el país. “Nació en el siglo XIX, al unirse provincias-estado pobres con otras ricas, con el agravante de que el país se había estructurado mirando hacia la minería altoperuana y, de golpe, cuando todavía dos tercios de la población vivía de Córdoba hacia arriba, se abrió al comercio atlántico y se expandió al calor del capitalismo y de la economía dinámica”, explica Hora.

Con esos antecedentes a cuestas, el desacomodo del presente radica en dos cuestiones, según el historiador: “La diferencia enorme del ingreso per cápita y esperanza de vida entre los distintos distritos y, el hecho de que Buenos Aires, que representa el 38% de la federación, sea un estado problemático y socialmente heterogéneo”.

Quetglas refuerza el punto: “La gente de las provincias quiere una relación distinta con el centro y la saturación metropolitana demanda un crecimiento equilibrado. El federalismo 2.0 tiene que volver a apuntar a la integración y el desarrollo, para que nacer en cualquier lugar del país signifique posibilidades homogéneas de progreso”.

El especialista en ciudades y diputado radical por la provincia de Buenos Aires considera que la Argentina “parte de una buena base, en tanto es rica en el rubro de los activos”. Enseguida, enumera: “No tiene conflictos bélicos. Tiene ciudades de menos de 50.000 habitantes con buena infraestructura, servicios públicos y estándares de seguridad casi europeos. Tiene 40 años de continuidad democrática, que permiten que los gobiernos de proximidad sean cada vez más consistentes y menos asistenciales, y transiten hacia políticas que exceden la limpieza, los sepulcros y las tareas urbanas básicas. Tiene una identidad muy fuerte, vinculada a logros y dolores compartidos, que se cristaliza en los mundiales o en las estadías en el exterior. Y tiene potencial productivo en la minería, en el turismo y en la explotación agrícola, legumbrera, frutal y ganadera, entre otras áreas”.

Entonces, un golpe de realidad. “Que vayan solo 200.000 turistas a Puerto Madryn, con un fenómeno casi único en el mundo como es el de las ballenas, es un fracaso como nación”, dice Quetglas. E insiste en que, así como la provincia de Mendoza se integra al mercado global a través del vino, el Estado nacional tiene que generar normativas para que otras provincias y regiones del país puedan desenvolverse con igual éxito. “El Noroeste podría ser una potencia legumbrera y minera; el Noreste, un polo de forestoindustria. No hay regiones inviables, lo que falta es un marco institucional que permita desplegar los potenciales de cada una”, afirma.

Si bien Quetglas sostiene que el reequilibrio territorial es una operación difícil de llevar adelante y que no hay demasiados ejemplos de federalismos aceitados para tomar de referencia –de los 35 países de América, en efecto, solo unos pocos, como Brasil, México, Venezuela, Canadá y Estados Unidos, son federales–, pueden tomarse, dice, ideas de algunas de sus políticas.

“Es clave el rol de las élites locales. Son muchas las provincias sostenidas por el sector público que deberían generar otras alternativas de posibilidad económica”, sostiene Quetglas

“Canadá desarrolló un federalismo asimétrico dándole un tratamiento diferencial a Quebec por su condición francófona. Nosotros nunca nos animamos, siendo heterogéneos, a conceder una asimetría pactada a alguna región. Aplicar las leyes de igual manera de Ushuaia a La Quiaca es desconocer la realidad preexistente”, dice Quetglas.

Y suma otras estrategias que podrían ponerse sobre la mesa del debate político: “En Europa se han promocionado regiones tirando de la demanda, es decir, con planes enfocados en que el consumidor reconozca el valor de los bienes y productos y los elija, en vez de subsidiar a los productores. Promocionar el consumo de frutas y hortalizas, 80% de las cuales son producidas en el territorio nacional, haría muy bien al Alto Valle de Río Negro o de San Rafael de Mendoza, por ejemplo”.

La eterna discusión

Ligadas por completo al esquema federal, la coparticipación de impuestos y la distribución de fondos entre el Estado nacional y las provincias, cimientos del equilibrio fiscal, han permanecido en la nebulosa desde su institucionalización, en 1988, detrás de la ley 23.548. “Hay campos que tributan enormemente y un sector público que no mejora las rutas. Subsidiamos servicios urbanos con una tremenda presión fiscal sobre las actividades agrícolas y nos sorprende que la gente migre a las ciudades donde van los recursos”, sintetiza Quetglas.

Por su lado, Hora agrega: “La Argentina tiene un sistema de agentes que recaudan impuestos y otros que gastan y que, en general, están muy desentendidos del problema de generación de riqueza global. La reciente renuencia de los gobernadores de restituir el impuesto a las ganancias habla del horizonte provinciano que hoy domina la discusión”.

Quetglas asiente. “Es clave el rol de las élites locales. Son muchas las provincias sostenidas por el sector público que deberían generar otras alternativas de posibilidad económica”. Y señala, en referencia a la actual puja entre el presidente Javier Milei y los gobernadores: “El ajuste implica responsabilidad. Se puede salir de regímenes promocionales si se lo hace de manera inteligente y paulatina. Quitar abruptamente los subsidios al transporte público en ciudades como Cipolletti (Río Negro), Resistencia (Chaco) o Paraná (Entre Ríos), y que la gente no pueda moverse porque le resulte oneroso, puede conducir al colapso de esos centros urbanos”.

“Resolver el asunto bajando una palanca es una renuncia al pensamiento”, enfatiza Hora. En esta línea, refiere al bajo nivel de innovación y creatividad en las políticas económicas y urbanas que promueve la dirigencia. “Hay una renuncia a la ambición de pensar respuestas creativas a todos estos problemas. Se identifican, pero no se crean coaliciones reformistas para abordar soluciones de fondo porque la urgencia demanda resolver, por ejemplo, las paritarias docentes”.

Quetglas coincide con el historiador, pero destaca uno de los pocos ejemplos de provocación intelectual que se le vienen a la mente: “[El economista] Luis Rappoport, junto a otros especialistas, trabajó en una propuesta muy creativa que sugiere atar un porcentaje de la coparticipación de impuestos a la generación de empleo privado en las provincias, incentivándolas a crear trabajo por fuera del Estado. Si bien no ha prosperado, al menos abre un canal de discusión”.

–¿De dónde sacamos más incentivos para inducir a las élites políticas a tratar estos asuntos?

–FQ: El agotamiento metropolitano es un gran disparador. El hecho de que existan votantes que reconocen tanto estrés convivencial puede impulsar un cambio. No hay enormes experiencias de buena calidad de gestión de estas áreas urbanas, pero sí está claro que la convivencia de poderes sobre un mismo territorio es uno de los grandes problemas a solucionar, y que, si no va a existir un gobierno específico para el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), al menos hay que darle una coordinación que evite conflictos básicos como el de la convivencia de dos universidades con una misma oferta educativa ubicadas a pocas cuadras una de la otra.

–¿Fue un error haberle concedido autonomía a la ciudad de Buenos Aires en 1994?

–RH: No lo creo. La intendencia no podía seguir estando sometida al capricho del presidente de turno. Pero es todavía una asignatura pendiente resolver la integración de uno y otro lado de la General Paz.

El enclave porteño no solo se ve envuelto en medio de esta barahúnda metropolitana, sino que, además, es para el historiador uno de los reflejos más claros del desajuste federal que atraviesa al país.

“La unidad nacional se resolvió a costa de la centralidad política de Buenos Aires, que tenía enorme relevancia en la Federación. Pero, al separarse la ciudad de la provincia, esta última quedó sin un centro político en torno al cual pudiera constituirse una clase dirigente sólida y una ciudadanía que oficiara como sujeto político”, dice Hora.

Y continúa: “En la mayoría de las provincias hay una esfera pública cuyo núcleo está en la capital, en donde funcionan los diarios, el canal de TV y los actores más importantes discuten los temas locales. Sin embargo, La Plata es invisible para la mayor parte de los bonaerenses, dos tercios de los cuales miran los canales porteños y no se enteran de lo que pasa en la legislatura. Por otro lado, no hace falta haber nacido en la provincia para conducirla. De [Eduardo] Duhalde en adelante (1991-1999), salvo excepciones como Felipe Solá (2002-2007), todos los gobernadores han sido porteños”.

Para el historiador, la creación de La Plata como polo rival de la ciudad de Buenos Aires no salió bien. “Además de ambiciosas, las iniciativas deben ser realistas; capaces de movilizar voluntades sin mistificar conciencias”, dice.

–¿Vale la pena pensar en generar ciudades de cero, en el marco de la organización territorial?

–FQ: No estaría mal fundar una ciudad en el lugar en donde se justifique hacerlo, pero tenemos mucho para trabajar con lo que ya existe. Hay localidades en las que disminuyó la cantidad de habitantes porque se les fue el ferrocarril y su actividad económica declinó. Debemos pensar más allá del famoso “gobernar es poblar” del siglo XIX [frase de Juan Bautista Alberdi] porque la agenda de reconfiguración del siglo XX trae temas vinculados al ambiente, al cambio climático, a la diferenciación de actividades económicas que tienen o no licencia social, a la conectividad, etcétera, y obliga a construir un imaginario de futuro al cual apuntar.

Y en esa agenda, la calidad de vida es fundamental. “Tandil, Tres Arroyos y Olavarría podrían resultar más atractivas que el AMBA para una persona que produce servicios y conocimiento intensivo. El reequilibrio territorial basado en este tipo de ciudades con alta calidad de vida es una nueva clave para el federalismo argentino, que ayudaría a pasar de un federalismo irresponsable a uno legítimo, bueno para el prestigio de las políticas locales”, insiste Quetglas. “A pesar de que existan emergencias, no pueden esperarse las condiciones ideales para pensar la política. Lo dice una frase poética: no hay otro tiempo que el que nos ha tocado”, concluye.

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