Gobierno vs. provincias: una disputa con raíces en la historia

Una batalla fiscal y política se está librando entre el presidente Javier Milei y buena parte de los gobernadores de la Argentina. Una vez más parece reeditarse la eterna confrontación entre quien maneja la torta de los recursos desde la Plaza de Mayo y quienes reclaman su porción desde el interior del país. Parecen unitarios versus federales. Pero a diferencia de esas primeras versiones del centralismo porteño, no hay caudillos ni presidentes fuertes. Menos aún, aduanas rebosantes por un mundo que se abastecía de nuestros bienes agrícolas. Sin embargo, la discusión sigue siendo por lo mismo: cómo repartirse los ingresos (siempre insuficientes) para solventar una estructura pública nacional sobredimensionada.

Tan distinta es la mirada de unos y otros que el Gobierno terminó retirando el capítulo fiscal de la ley ómnibus para no hablar más ni de recortes de subsidios, ni de coparticipación de impuestos con las provincias. Y no obstante eso, en el tratamiento en particular del dictamen de mayoría de ese proyecto, los tironeos continuaron hasta el último minuto, con legisladores de todos los partidos tratando de meter la cuchara en defensa de la autonomía provincial.

La etimología de las palabras a veces ayuda a entender. En latín, “provincia” viene de “pro” (en nombre de) y “vincere” (triunfadores). Se entiende entonces por qué el Estado se integró en la Argentina sobre la base de la lógica de los vencedores. En cambio, el término “estado”, viene de “status”, que significa estar parado. No hay vencedores ni vencidos. Estados Unidos de América, por ejemplo, es una suma de estados parados uno al lado del otro, en igualdad de condiciones y autónomos. Su lógica de poder es, desde la raíz, distinta a la de este país.

“El principal problema es que cuando se dio esa pelea, unitarios versus federales, no estaba constituido el Estado Nacional y en todo caso ahora no es Buenos Aires contra el interior”, explica el politólogo Sergio Berensztein. Y subraya: “Es la Presidencia, el Poder Ejecutivo, contra los gobernadores. Acá lo que hay es una disputa que tiene que ver con la autoridad nacional, con una concepción equivocada, que lo lleva a Milei a suponer que los gobernadores manejan los votos de los diputados de sus provincias, y eso no es así en ningún caso”.

En la Argentina, los diputados nacionales representan a las fuerzas políticas por las que han sido electos, y en todo caso son los senadores los que hablan por las provincias. Dice Berensztein que “si el gobernador es del partido A y sus diputados son del partido B, votan lo que se les canta, y además hay gobernadores de coalición, como el de Córdoba y el de Santa Fe, que no son jefes de sus partidos, con lo cual creer que ellos tienen poder de disciplinar a sus diputados es un desconocimiento. Ignora las situaciones provinciales. Acá no hay caudillos. Y tampoco Milei es unitario. Milei es un presidente débil, lo que quiere es exigir un sacrificio o ajuste...En tiempos de unitarios y federales había disputas por el tema de la Aduana, que en esa época la manejaba Buenos Aires y hoy la maneja el gobierno nacional”.

La historia va incluso más atrás con este desequilibrio que solo ha generado problemas. “Es el problema de siempre –precisa Emilio Perina, actual director del Archivo General de la Nación–. Se originó con la Revolución de Mayo porque introdujo una inversión de los flujos de dinero. Antes, el flujo iba hacia Perú, lo rico, y lo pobre era el Virreinato del Rio de la Plata, vivíamos del contrabando, de violar la ley”.

“Con la Revolución de Mayo y la Independencia eso varía. Pasamos a depender de la ruta del Atlántico y es el puerto entonces donde se recauda la plata. En todas nuestras luchas está presente como telón de fondo la búsqueda por conseguir un equilibrio. Para entender hoy a Milei hay que leer lo que escribió Juan Bautista Alberdi sobre el sistema rentístico de la Confederación”, añade el historiador Perina.

Milei se propuso retomar la hoja de ruta de Alberdi. No por nada la ley ómnibus, cuyo nombre formal es “Bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos”, emula a la obra alberdiana Bases y puntos de partida para la organización política de la Argentina. Pero donde quiere poner el acento el libertario es en el Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina, escrito en 1854 y considerado clave para entender el proyecto económico que plantea la Constitución Nacional. En sus páginas, el hombre que moldeó la ley suprema sostenía que “el peor enemigo de la riqueza del país es la riqueza del fisco”.

Tanto ayer como hoy, mientras los ingresos alcancen, el reparto es negociable. El tema es cuando la crisis económica empaña todo. ¿Y cuándo se registra la última bancarrota del Estado argentino que obliga a redefinir el juego? Según el reconocido historiador Jorge Ossona, hay que ubicar ese comienzo a fines de los años 60. “Es cuando la última fuente de recursos más o menos genuina a la que podía echar mano el Estado, que son las cajas jubilatorias, se quiebra. Ahí el Estado Argentino se declara en bancarrota. Empieza a emitir plata, a dar pagarés que no se pagan nunca, y entonces alcanzamos una inflación del 150% promedio entre 1975 y la convertibilidad de los 90. Es esta situación la que observan los convencionales constituyentes que hicieron la Constitución de 1994 y por la que vieron que era necesario llegar a un acuerdo fiscal”.

Se ubica allí el inicio de “un gran problema que hasta el día de hoy no tiene solución”. Porque muchas veces el Estado recauda pero “no les da a las provincias lo que les recauda”, dice Ossona. ¿Por qué? Porque es “una forma de disciplinamiento político” según la cual “o tus diputados me votan lo que yo quiero o yo no te doy los recursos aunque te correspondan por ley por ser fondos coparticipables”. Y que hace que, por el contrario, “si sos amigo no solo te doy esos recursos sino que te doy aportes extraordinarios, estímulos”. Así se llega a una situación donde hay provincias que el 95% de sus ingresos proceden del Estado nacional pero que no recaudan nada.

Hay un chiste, que según Lacan es la vía por la que lo real puede ser leído, que cuenta cómo en tiempos de Menem, un gobernador iba a pedirle plata al Presidente y era recibido en Olivos con comida y fiesta, y luego se llevaba la plata solicitada porque en ese mientras tanto le había mostrado lealtad al jefe. Misma situación, pero en tiempos de los Kirchner, el gobernador volvía a Olivos a pedir plata, pero lo trataban mal, le endilgaban un pasado menemista, no lo invitaban a comer, y sin embargo se iba con más plata todavía.

Hay una proporción que se da de bruces con el relato K. Según Ossona, cuando el kirchnerismo asume el gobierno más o menos el 70% de los fondos coparticipables iban a las provincias. Con su gestión, esa proporción se invirtió. “¿Cómo no se produjo una rebelión de las provincias denunciando esto? Porque el kirchnerismo supo manejar las situaciones con el palo y la zanahoria”, resalta el historiador.

La lógica del palo y la zanahoria. “Te aprieto desde el poder nacional, me obedeces y me das, y no protestás y no me haces juicio. Y eso genera una situación mafiosa. Yo te robo, te exploto, pero te resulto tan necesario que no podés denunciarme. Y entonces tenés un régimen en el que a cargo de tu subsistencia tenés que callarte la boca porque sino perdés privilegios, poder político”, concluye.

Al respecto, Perina subraya que “en términos fiscales el kirchnerismo fue unitarista todo el tiempo, porque esa era su forma de conseguir consensos. Y Cristina siguió los pasos de Néstor. Menem había sido mucho más federal. Y Mauricio Macri no pudo resolver todo por el cachetazo de la Corte” en el inicio de su gestión, que declaró inconstitucional la derivación de 15% de la masa coparticipable para la Anses.

La decisión del máximo tribunal fue un mazazo para el nuevo gobierno de Mauricio Macri. El fallo salió a fines de noviembre de 2015, cuando faltaban pocos días para la asunción. Ese reconocimiento hecho a la demanda que habían iniciado Córdoba y Santa Fe (que como se ve, comparten estrategias políticas y judiciales independientemente de quien las gobierne) no solo obligó a la flamante administración a devolverle recursos a los distritos litigantes, sino que la forzó a construir un nuevo pacto fiscal.

El escenario de 2015 difícilmente se repeta en la actualidad, porque no hay una ley ómnibus que cuestionar en la Justicia, aunque los gobernadores igual están reclamando por la quita de los subsidios al transporte. Donde la Corte sí tiene capacidad de sacudir la balanza de la política, es en el pleito abierto por el polémico DNU 70/2023. Los jueces manejan la sartén entera: resolverán no solo la cuestión de fondo, sino el momento político en el que esa decisión se ponga en marcha.

El sociólogo Marcos Novaro agrega otro elemento, la territorialidad, factor del que carece el presidente Javier Milei. La Libertad Avanza es una fuerza que no ha ganado ninguna gobernación ni municipio en toda la Argentina. Y dada la diferencia entre el 30% que logró en la elección general y el 56% de los votos que lo consagraron ganador en el balotaje presidencial, está representada en el Congreso solo por 38 diputados y 8 senadores.

“Me parece que el condimento decisivo que tiene esta crisis –comenta Novaro– es que tenemos un gobierno que no tiene base territorial, entonces puede dejar que estallen las provincias sin problema porque no tiene ningún aliado gobernador ni intendente que esté involucrado. Está con las manos más libres que cualquier otro. Se parece más a Hipólito Yrigoyen que podía dejar que las provincias se quemaran o intervenirlas o hacer lo que quería porque su gobierno, cuando llega en el 1916, también tiene muy poca base territorial. Paradojas de la historia: aunque Milei odia a Yrigoyen, se parecen bastante”.

Las reacciones políticas del Presidente, en realidad, reflejan también el cambio de percepción que tuvo entre el apoyo que esperaba de los gobernadores después de la elección, y el “realismo de caja” que le devolvió el debate legislativo de la ley ómnibus y las medidas que anunció para cumplir el déficit cero. Milei tuvo 74% de los votos en Córdoba, y por esa razón le dio espacios relevantes a funcionarios de esa provincia en su gobierno. Algo similar pasó con Salta, donde el libertario cosechó 57% en la segunda vuelta. La resistencia del mandatario cordobés, Martín Llaryora, compartida por el radical santafesino Maximiliano Pullaro, los transformó en blancos de las primeras represalias: Osvaldo Giordano, ex ministro de Schiaretti, y la salteña Flavia Royón, fueron eyectados del gabinete.

La Argentina sigue mostrando que su historia es circular y que por ahora no ha conseguido escapar de esos laberintos. La política no logró resolver una cuestión básica para cualquier Estado como lo es la distribución de su flujo de ingresos. La tentación de vivir con el agua que consiguen atraer a su molino es más fuerte. Milei enarboló el discurso contra la casta, apostando a que la sociedad lo ayudara a cortar ese nudo gordiano. Pero se encontró con las barreras que la historia no logró deshacer. Unitarios o federales, menemistas o radicales, kirchneristas o antikirchneristas, todos han tenido en sus manos la posibilidad de equilibrar el reparto, y no lo han hecho. Hoy el Presidente está dispuesto a arrebatarle la billetera a los galanes de la política, y a esperar que sean ellos los que levanten la bandera y pidan una tregua. Como suele remarcar el economista e historiador Pablo Gerchunoff, la moneda está otra vez en el aire.

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