Dividir Buenos Aires: un plan para hacer gobernable la provincia

Para bien o para mal, la mirada de los argentinos se fija recurrentemente en la provincia de Buenos Aires. En su extenso territorio se libra “la madre de todas las batallas”, dicen políticos y analistas en tiempos electorales. Lo que es cierto, si se considera que representa el 38 % del padrón y que quien la controla tiene muchas más chances de inclinar la balanza a nivel nacional. Es la provincia con más habitantes (reside en ella el 40% de la población) y la que aporta la mayor porción del PBI a la Nación. Sin embargo, a pesar de ese peso poblacional y económico tiene la menor representación legislativa y la mayor concentración de pobreza.

La provincia es tierra de contradicciones, ingobernable para muchos por su extensión y diversidad. Distintos gobiernos han planificado o ejecutado cambios en su diseño territorial: desde el proyecto de mudar la capital a Viedma, en tiempos de Raúl Alfonsín, hasta el Proyecto Génesis 2000, con el que hace veintisiete años el entonces gobernador bonaerense Eduardo Duhalde propició la creación de nuevos municipios. Propuestas que, más allá de las buenas intenciones expresadas, siempre fueron sospechadas de tener finalidad política, orientada a recortarle poder al rival de turno.

A mediados de diciembre, el entonces senador nacional del PRO Esteban Bullrich presentó su libro Una nueva Buenos Aires para renovar el pacto de unión nacional, escrito junto con Enrique Morad, abogado y profesor de ciencias políticas, y el economista Jorge Colina. Sin duda, un fuerte legado político tras su conmovedora renuncia a la banca que ocupaba en la Cámara Alta, una decisión tomada después de hacer públicos los padecimientos que le causa la Esclerosis Lateral Amiotrófica (ELA), una enfermedad degenerativa que hasta hoy no tiene cura. La presentación la hizo rodeado de la mayoría de las figuras de Juntos por el Cambio, pero también asistieron algunos representantes del peronismo, lo que abonó la fantasía de que existía cierto consenso sobre su propuesta: dividir Buenos Aires en cinco provincias para facilitar su gestión. Y partir en dos el municipio de La Matanza.

Las razones

¿Es posible llevar a cabo un plan de esta envergadura más allá de las diferencias políticas? ¿Puede representar una política de Estado que supere las grietas? ¿Es esta una solución para repartir mejor las riquezas y pobrezas de la economía y la política nacional? ¿Se podría así terminar con el malestar del interior, que se queja por el financiamiento que recibe el conurbano?

Para el politólogo Andrés Malamud –que tiene una propuesta propia de división bonaerense, pero en tres provincias– están muy claras las razones por las que Buenos Aires no funciona y se podría considerar una “provincia tóxica”. “Tiene el 40% de la población argentina y el 50% de los pobres; es decir, produce pobreza”. Según señala, las causas son dos: una externa (le confiscan la riqueza, ya que aporta 37% de la coparticipación federal y recibe 22%) y otra interna (el Estado provincial está organizado para servir a los funcionarios y no a los ciudadanos).

“Para recuperar coparticipación –dice Malamud– hace falta más representación en el Congreso, algo que una provincia sola nunca tendrá. Y para domar a su burocracia hace falta una organización diferente, que la actual Constitución no permite. La división atacaría los dos males: otorgaría una representación adecuada en el Congreso y desmantelaría la burocracia platense”.

La propuesta

En términos territoriales, el proyecto de Bullrich divide en cinco provincias el actual territorio bonaerense (Del Río de la Plata, Atlántica, Del Norte, Del Sur y de Luján) y le da a cada una su capital (La Plata, Mar del Plata, San Nicolás, Bahía Blanca y Luján, respectivamente). Complementa esta división con la formación de dos grandes regiones: Buenos Aires (provincias de Buenos Aires del Norte, del Sur y Atlántica) y la región Urbana Federal, que incluye CABA y las provincias de Luján y del Río de la Plata (el actual conurbano, sumado a otros partidos como Pilar, La Plata y Luján). También propone ampliar la jurisdicción de la ciudad de Buenos Aires, integrando los municipios del primer cordón. Esto implicaría, entre otras cuestiones, hacerse cargo del manejo del transporte público y la recolección de la basura, y compartir con los distritos que se anexen los costos fiscales y las obras de infraestructura.

En relación con la arquitectura institucional, la idea es no reproducir de manera exponencial la representación ciudadana: se crearían legislaturas unicamerales. Los municipios seguirían manteniendo su régimen municipal. Lo que sí se sentiría es el aumento de representación provincial en el Senado. Hoy la PBA elige a tres senadores cada ocho años, y con la nueva división serían doce senadores más, lo que llevaría de 72 a 84 las bancas de la Cámara Alta.

Asimismo, propone que el Poder Judicial actúe por regiones. Habrá uno para la Región de Buenos Aires (para las tres provincias nuevas del actual interior provincial) y otro para la Región Metropolitana (para las dos nuevas provincias del conurbano actual). Hoy está establecido que cada provincia tenga su propia Justicia. Cada región tendría su propio Tribunal Superior.

Daniel Sabsay, constitucionalista, está de acuerdo con la división de la provincia, pero hace algunas observaciones en relación con la organización judicial. “Plantea un sistema que no se compadece con lo que la Constitución establece, es decir que haya tantas justicias provinciales como provincias –afirma–. Entiendo que propone cinco provincias y dos justicias locales. Esto no es constitucional, más allá de que tenga una buena intención. La justicia federal también hay que ajustarla, porque debe haber justicia federal en cada una de esas cinco provincias, con las mismas competencias que en el resto de los distritos. Más allá de que tendrían que precisar mejor estas cuestiones, soy partidario hace tiempo de la división de la provincia. Solo habría que afinar el proyecto para que sea constitucional en todos sus aspectos”.

¿Podría esta propuesta, lejos de acabar con los vicios de la política, fomentar el clientelismo desplegado por viejos y nuevos barones del conurbano? Malamud no lo cree. “Las provincias más chicas ganan en transparencia y cercanía, lo contrario de lo que buscan punteros y barones”, señala.

Más representación

Coincide Jorge Colina, coautor del libro. “Cuando la representación política es más chica, hay más rendición de cuentas del intendente a sus vecinos y se achican los márgenes para reproducir los vicios del sistema”. A su entender, hoy “el problema de la provincia es que no tiene representación política”.

De hecho, viven en Buenos Aires dieciocho millones de personas, de los cuales seis están en el interior, una de regiones más desarrolladas del país junto con Córdoba y Santa Fe, con quienes integra la pampa húmeda. “No puede ser que el Senado tenga solamente tres integrantes bonaerenses cuando la provincia tiene casi la mitad de los habitantes del país. Y que en Diputados la mayoría de los representantes sean del conurbano”, explica Colina.

¿Y el interior bonaerense, rico y pujante productor agropecuario? Sobre esta asimetría también habla el diputado nacional Fabio Quetglas, integrante del interbloque de Juntos por el Cambio por el radicalismo, especialista en gestión territorial. Si bien no cree que “la división de la provincia represente la solución de los problemas”, remarca que “un nuevo enfoque, un nuevo diseño institucional, es muy necesario por la heterogeneidad entre el área metropolitana y el interior”, ya que en estas condiciones “es recurrente que los gobernadores terminen dedicándole, por una cuestión de peso electoral y demográfico, el 90% de su tiempo al área metropolitana en detrimento de un interior que se siente postergado”.

Lo mismo sucede con el poder de algunos municipios, tan grandes que parecen provincias. Al dividir el conurbano en dos, provincia de Luján y provincia del Río de la Plata, La Matanza también quedaría dividida en dos partes, sur y norte, respectivamente, una para cada provincia. Una pelea que se vislumbra más que difícil: el peronismo que la gobierna desde hace décadas difícilmente propicie este cambio, pero a la luz del último resultado electoral, en el que el oficialismo perdió la provincia, todo puede suceder.

“Hay que decir que La Matanza ya no tiene ninguna característica de municipio”, dice Quetglas. “No hay municipios de dos millones y medio de habitantes. Porque se perdió la noción de proximidad, la condición de representación inmediata, directa. Replica, como la PBA, una heterogeneidad muy grande con agendas muy diversas”. La división puede ser la oportunidad de dar, sobre todo al segundo y tercer cordón de La Matanza, “el espacio de representatividad que le permita hacer visible y atendible su agenda”, afirma el diputado.

No todo es consenso a la hora de pensar en dividir como una forma de darle nueva vida a la provincia de Buenos Aires. Si bien en la presentación de libro de Bullrich se vieron algunos representantes del arco oficialista, fuera del evento las voces son críticas. El gobernador bonaerense, Axel Kicillof, dijo al regresar de la gira con el presidente Alberto Fernández a Rusia, China y Barbados: “A los ignorantes que nos proponen descuartizar la provincia de Buenos Aires parece que les molesta no lo que anda bien, sino la provincia de Buenos Aires”. Y enfatizó: “Que ni se les ocurra rompernos ni dividirnos para sacar provecho de un pueblo que es la primera provincia productiva, industrial y agropecuaria del país”.

Fernando “Chino” Navarro, dirigente del Movimiento Evita y funcionario del Gobierno, estuvo en la presentación del libro de Bullrich. “Pensar en dividir es renunciar a la creatividad política. Es cierto que sería muy valioso que se pueda discutir un nuevo modelo institucional, pero siempre pensando desde lo nacional a lo provincial y de lo provincial a lo municipal. Si un proyecto para rediscutir la cuestión de gestión política, territorial, división, nuevas provincias, nuevos municipios, no se piensa en términos nacionales, es muy factible que se crea que tiene que ver con el interés de un partido político”.

Una oportunidad

Un cambio de esta envergadura excedería lo público y también afectaría al sector privado. Para Quetglas, “en un país donde el peso del Estado supone el 40% del producto, cualquier cosa que haga impacta sobre el sector privado; obviamente, si se genera una burocracia, eso tiene costos. Pero los vectores de organización territorial en el mundo son el hábitat de calidad, la información, las cuestiones de sostenibilidad. Cuando uno toma decisiones de este tipo y genera un momento cero, crea una oportunidad para pensar también la organización burocrática y los impuestos. Quizás una provincia nueva pudiera pensar una estructura fiscal distinta”.

Otra modificación que generará polémica es la eliminación de la coparticipación. Según Colina, la provincia de Buenos Aires es hoy la más perjudicada en el reparto fiscal. “Si cada provincia tiene que ser responsable de sus propios problemas, lo mejor es que no haya copartipación. Se trata de dividir los impuestos. Que Ganancias vaya enteramente a la Nación y que el IVA vaya a las provincias, que así podrán unificarlo con Ingresos Brutos y vivir del valor agregado que generen”.

¿Qué habrá hecho que Bullrich pensara en la división de la provincia de Buenos Aires como su legado político? “Probablemente vio la disfuncionalidad desde adentro al tener que representar a la provincia en el Senado, donde el gigante con 40% de la población nacional se convierte en un pigmeo con 4% de las bancas”, apunta Malamud. “Cree fervientemente que sería una transformación sustantiva para mejorar las reglas de juego políticas y económicas, a fin de salir de la larga decadencia en la que está la Argentina”, añade Colina, su coequiper en estas rutas.

¿Está la dirigencia preparada para avanzar en este debate, pensando en los ciudadanos y sus reclamos a un Estado al que ya no le alcanzan los recursos, o la política le pondrá el pie encima una vez más?