Tasas municipales desmedidas e ilegales

Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha llevado a cabo una audiencia pública en una causa iniciada por una empresa contra un municipio de la provincia de Buenos Aires, en la cual se discute la desmedida cuando no ilegal carga tributaria que aplican los municipios en todas las jurisdicciones del país a los emprendimientos industriales, comerciales y de servicios, que terminan encareciendo los precios que pagan los consumidores.

Participaron en dicha audiencia un nutrido grupo de intendentes de la provincia de Buenos Aires quienes buscaron apoyar la posición del municipio de Quilmes como demandado, con argumentos que básicamente apuntaron a la defensa de los recursos que estiman necesarios para la financiación de sus gastos. Sin embargo, de lo que aquí se trata es de analizar si las ordenanzas que establecen las tasas en discusión se ajustan a lo dispuesto por la Constitución y las normas sobre coparticipación de impuestos. Esto es lo que deberá resolver la Corte Suprema.

El financiamiento de los municipios se sustenta con su participación en lo recaudado por las provincias en virtud del régimen de coparticipación y otros recursos directos transferidos por las provincias, a lo que se suman sus propios recursos, la gran mayoría tributarios.

La ley de coparticipación es un acuerdo por el cual la Nación recauda ciertos tributos y los comparte con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias, y estas últimas a su vez con sus municipios. A cambio de ello, las provincias y municipios no pueden aplicar tributos análogos a los que la Nación aplica y coparticipa. Por esta razón, y para obtener mayores recursos de los que así reciben, a las municipalidades les queda solamente la posibilidad de aplicar tasas retributivas de servicios y derechos, porque si bien cuentan con facultades de establecer impuestos, estos quedan siempre comprendidos en la prohibición de la analogía.

Fue así como con los años tuvo lugar un proceso de proliferación de tasas y derechos que fue extendido de manera incesante, en diversidad de supuestos alcanzados y de pagos exigidos en su consecuencia, que multiplicó la de por sí ya muy gravosa presión tributaria que sufren todas las actividades en nuestro país, y que constituye un evidente obstáculo al crecimiento de la economía.

Los excesos más comunes de los fiscos municipales son la ausencia del servicio o su deficiente prestación-; la pretensión de aplicar tasas a contribuyentes que no tienen en el municipio el sustento territorial (el espacio físico sujeto a inspección), el cálculo del importe de la tasa utilizando el parámetro de ingresos brutos, lo que muchas veces determina valores a ingresar totalmente irrazonables; la multiplicación de la tasa sobre varias actividades ejercidas dentro de un mismo local habilitado (siendo la inspección única); la extensión de la base imponible sobre ingresos generados fuera del ámbito territorial del municipio; el exceso manifiesto de lo recaudado en relación con el costo que demanda la prestación del servicio retribuido por la tasa; la utilización de montos fijos que se suman a la base imponible de ingresos del contribuyente ya considerada y la creación de aduanas interiores.

La Corte Suprema ha puesto algunos límites a estas pretensiones excesivas e irrazonables, destacando que, por las características de las tasas, el servicio debe ser efectivamente prestado, concreto, y divisible en el contribuyente; que no puede existir prestación sin sustento físico en donde el servicio sea prestado; que si bien aplica a las tasas el principio de capacidad contributiva, el total recaudado debe guardar una razonable proporción con los costos directos e indirectos que demanda la prestación del servicio; que los municipios no pueden cobrar tasas por inspección si el poder de policía se encuentra desplazado por normas federales hacia los entes reguladores; que no pueden establecerse tasas de inspección que impliquen barreras aduaneras interiores; que la base imponible de las tasas debe respetar su estructura tributaria como especie que retribuye determinado servicio, y que la prueba de la prestación y de la proporción del monto se encuentra a cargo del municipio. Lo propio ha hecho la Comisión Federal de Impuestos, señalando la ilegitimidad de imponer el derecho de publicidad y propaganda sobre el interior de los locales comerciales.

De todos modos, el avance de los municipios no se detiene y permanentemente se siguen creando nuevos gravámenes.

Se suele argumentar, del lado de los municipios, que cada vez han ido asumiendo mayor cantidad de competencias, con los gastos consecuentes y que, por tal motivo, es mediante las tasas (en especial la de inspección por razones de seguridad e higiene) como financian gran parte del presupuesto municipal. Esta afirmación sin embargo contrasta con los datos que surgen de las propias normas municipales. Así, un municipio tipo de la provincia de Buenos Aires cuenta en su respectiva ordenanza fiscal con aproximadamente 18 diferentes tasas, derechos y contribuciones, con bases imponibles patrimoniales, rentas brutas y medidas de ocupación.

Una mera enumeración de los más significativos, tales como habilitación; seguridad e higiene; alumbrado, barrido y limpieza; patentes; conservación de vía pública y mantenimiento vial; emplazamiento y verificación de antenas; derechos de publicidad y propaganda o contribución a la protección ciudadana, es demostrativa de que el grueso de las funciones y competencias municipales se encuentran financiadas exclusivamente con recursos propios, sin contar los recibidos por vía de la coparticipación y por transferencias directas de las provincias (fondos específicos, juegos de azar).

Este proceso de desnaturalización de las tasas, sea por la deficiente o nula prestación de los servicios, como también por los montos desproporcionados e irrazonables que se aplican, las ha ido transformando en verdaderos impuestos, incompatibles con la antes referida prohibición de analogía establecida en las leyes de coparticipación federal y provinciales.

Respecto de la necesidad de recursos que plantean los municipios, corresponde destacar que las deficiencias presupuestarias municipales, de existir, deben ser examinadas y eventualmente reparadas por las vías establecidas en nuestro texto constitucional. En este sentido, la reforma constitucional de 1994 ha incorporado al régimen de coparticipación, estableciendo criterios de reparto de la distribución equitativa, solidaria, y con prioridad de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. El constituyente estableció que el nuevo régimen debía estar sancionado antes de la finalización de 1996.

El cometido sigue pendiente 25 años después. Sin embargo, este incumplimiento de la manda constitucional no autoriza la aplicación de tributos ilegítimos e irrazonables que soporta el contribuyente directo y, al fin y al cabo, cada uno de los consumidores.

Es de esperar que el más alto tribunal ponga coto a este avance desmesurado de los municipios, que suma ilegítimamente presión impositiva a todas las actividades económicas afectando a los consumidores de bienes y servicios, y que la cuestión de la eventual necesidad de mayores recursos por parte de los municipios se encauce por donde corresponde, esto es, por el canal de los mecanismos políticos y legales establecidos a tal efecto.

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