Una oportunidad para sepultar la maldición de los presupuestos de goma
La “ley de leyes” empezará a debatirse en las próximas semanas en el Congreso y pondrá en juego la capacidad del país para terminar con una historia de inconsistencias apuntaladas por la inflación: de los últimos 63 años, nada menos que 57 tuvieron déficit fiscal primario
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LA NACIONNéstor O. Scibona
Dentro de pocas semanas arrancará el debate por el presupuesto nacional para 2025, después de que el proyecto de ley ingrese a la Cámara de Diputados a mediados de septiembre. Aunque el texto y los números todavía no se conocen, su tratamiento y aprobación legislativa podrían marcar para la Argentina un punto de inflexión, pero que nadie se atreve a asegurar.
En los papeles, todo indica que el escenario pinta para un cambio favorable: el gobierno de Javier Milei es el primero en décadas que practica el culto al equilibrio fiscal (con superávit financiero en los últimos seis meses, aunque con postergaciones de pagos), refrendado además por 18 gobernadores con su firma en el Pacto de Mayo, que a su vez propone bajar el gasto público a más largo plazo a 25% del PBI, casi 15 puntos porcentuales menos que en los últimos 15 años de gigantismo estatal.
Pero –siempre hay peros-, esa perspectiva choca contra la folklórica política argentina de aprobar leyes presupuestarias “de goma”, con gastos que se van estirando más que los ingresos por recurrentes desajustes macroeconómicos y casi nunca han sido cumplidas pese a la sistemática suba de la presión tributaria. También fueron pro-cíclicos; o sea, con gastos sin techo en épocas de vacas gordas y escasez de recursos en las de vacas flacas. De ahí que, según el Iaraf, en los últimos 63 años hubo nada menos que 57 con déficit fiscal primario (sin incluir intereses de la deuda pública) que debieron ser cubiertos con endeudamiento interno o externo. Incluso el propio Milei afirmó en 2023, después de imponerse en las PASO, que en 112 de los últimos 122 años la Argentina registró déficits financieros (con intereses de la deuda).
El factor inflacionario
Entre los especialistas hay consenso en que la alta inflación – que llegó a extremos con el “Rodrigazo” de 1975 (Isabel Perón) y las hiperinflaciones de 1989 (Raúl Alfonsín) y 1990 (Carlos Menem)-, ha sido causa y consecuencia de que los presupuestos no fueran creíbles ni cumplibles.
“Con inflación no hay ley de presupuesto que aguante”, sentencia Marcos Makón, ex subsecretario de Presupuesto (1991-1996), vicejefe de Gabinete (1999-2001) y primer director de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) desde 2018 hasta fin de 2023.
Además, cree necesario cambiar el enfoque de la metodología presupuestaria. “La clave no es si el gasto es alto o bajo, sino eficiente. Como el Estado produce bienes y servicios que son cuantificables, debería establecerse una cuenta insumo-producto para medir su eficiencia”, agrega.
Otro experto, Alcides Saldivia, ex subsecretario de la Oficina Nacional de Presupuesto (entre 1986 y 2006), concuerda con el daño que produce la alta inflación en las cuentas fiscales y considera que si bajara a 5% anual los conflictos se reducirían. Pero añade que el Estado debe ser lo más chico posible para cumplir con sus funciones básicas y sociales. “En las economías latinoamericanas principalmente, el tamaño y la ineficiencia van de la mano”, subraya.
La inercia inflacionaria es ahora una de las grandes incógnitas para el presupuesto de 2025, ya que el IPC acumularía en diciembre de este año un alza interanual de 137%, según último relevamiento de expectativas (junio) del Banco Central. Aun así, Osvaldo Giordano (ex ministro de Finanzas de Córdoba; efímero titular de la Anses designado pero luego desplazado arbitrariamente por Milei y actual director del Ieral, de la Fundación Mediterránea), cree que la prioridad del Gobierno será bajar fuertemente la inflación en los próximos meses, pero a costa de recesión mientras no defina el régimen monetario y cambiario. Otro interrogante es cómo se compensará el impacto del próximo fin del impuesto PAIS (el 31 de diciembre) sobre los ingresos del Tesoro, que además tendrá más presión al absorber la deuda del BCRA.
LA NACION intentó consultar sobre estas y otras cuestiones a funcionarios de la Secretaría de Hacienda pero no obtuvo respuesta.
Maraña de normas legales distorsivas
Makón enfatiza que la Argentina es el único país del mundo donde se puede aumentar el gasto público por decretos de necesidad y urgencia (DNU) que, a su vez, el Congreso nunca rechaza. Pero recuerda que para modificar esta figura legal habría que reformar la Constitución nacional. En la misma línea, Ricardo Gutiérrez (ex secretario de Hacienda entre 1991 y 1996) no advierte necesidad ni urgencia para modificar el presupuesto anual de gastos por DNU, ya que los eventos que los justificarían son previsibles, salvo en caso de shocks externos como el “efecto tequila” en 1995, dice.
Saldivia, por su lado, propone revisar y modificar todas las leyes que rigen la organización y administración del sector público nacional no financiero (SPNF) para mejorar la calidad normativa del presupuesto y derogar aquellas más distorsivas u obsoletas.
Entre éstas menciona la ley complementaria permanente de presupuesto (11.672), “que es un basural adónde van a parar todas la escorias y distorsiones presupuestarias y no presupuestarias que se sancionan en la ley anual. Actualmente tiene 180 artículos”, explica.
Otra es la de Entes Cooperadores (23.283), que califica como una fuente de grandes privilegios que eluden normas presupuestarias. Uno de ellos, expuesto recientemente por LA NACION y otros medios, es el caso de la Asociación de Concesionarios de Automotores (Acara), con el fondo que maneja desde los años 80 y en la actualidad contrata a más de la mitad del personal del Ministerio de Justicia de la Nación (2800 empleados, adicionales a los casi 2000 de planta) a cambio de una comisión de 4% por pagos de sueldos e incentivos. Una tercera ley derogable sería la de Solvencia Fiscal (de 1996), por su inutilidad normativa para evitar que aumente el endeudamiento público.
Paralelamente, propone sancionar una nueva ley de Administración Financiera (LAF) ya que la actual (24.156), “sufrió en más de 30 años de vigencia tantas mutilaciones que ya es un colador irrecuperable”. De ahí que recomiende modernizarla con nuevas normas y darle carácter de ley orgánica, para que sea aprobada por mayorías especiales en el Congreso al igual que sus eventuales modificaciones. Saldivia agrega que otro riesgo de fracaso de las reformas es el principio de que una ley posterior deroga o modifica la anterior, con lo cual distorsiona sus objetivos.
No toda aprobación de una ley asegura su vigencia efectiva. Gutiérrez cita como caso negativo la ley de Administración de los Recursos Públicos (25.152) sancionada en 1999. Si bien tuvo consenso legislativo e impuso instituciones fiscales más modernas, como control del crecimiento del gasto; tope al de la deuda; creación de un fondo anticíclico; prohibición de crear fondos presupuestarios y organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios, la mayoría fueron vetadas, reformadas o absolutamente ignoradas por la administración de entonces.
Saldivia y Gutiérrez coinciden en que el resultado financiero (base devengado) establecido por la LAF es el indicador fiscal más completo y relevante, pese a que la práctica motorizada por el FMI ha llevado a utilizar el resultado primario (base caja), que no refleja el endeudamiento neto.
Otro punto de acuerdo es incorporar al presupuesto a entes descentralizados como la AFIP, el PAMI, las universidades nacionales y otros de menor envergadura.
Para racionalizar gastos, Saldivia pone el foco en los Servicios Administrativos Financieros (SAF), que proliferaron después de la crisis de 2002. Al promediar 2023 se contabilizaban 136, aunque el total supera los 200 si se agregan universidades nacionales, entes no incluidos en el presupuesto y unidades ejecutoras de préstamos externos. También recomienda revisar la multiplicación de sistemas informáticos en el Estado, que podrían ser simplificada con la interoperabilidad entre ellos.
Reglas que nunca se cumplen
Sin embargo, además de estas cuestiones técnicas de política presupuestaria, la mayor cuenta pendiente en materia fiscal es desde hace 28 años el régimen de coparticipación federal de impuestos previsto por la reforma constitucional de 1994, que debía haber sido aprobado en 1996.
Los especialistas consultados descreen que pueda sancionarse una nueva ley convenio en reemplazo de la votada en 1988 durante el gobierno de Alfonsín, porque debería contar con la adhesión unánime de las provincias y no hay indicios de que alguna esté dispuesta a resignar recursos a favor de otras. Otro tanto ocurre con la Nación.
Saldivia se inclina por una ley de coordinación fiscal y acuerdos complementarios para corregir el grosero sesgo distribucionista de la actual coparticipación entre provincias, así como computar en cada caso todos los recursos provinciales, como regalías, leyes especiales y el gasto directo del Estado nacional en obras públicas.
Por su parte, Gutiérrez y Makón coinciden en que la mejor salida sería la propuesta formulada por Giordano en el libro Una vacuna contra la decadencia (2022) en co-autoría con Jorge Colina y Carlos Seggiaro. Esta iniciativa consiste en no redistribuir recursos sino competencias tributarias entre el Estado nacional y los provinciales, que se financiarían con dos impuestos centrales: a las ventas y el patrimonio.
En el primer caso, Ingresos Brutos y las tasas municipales de industria y comercio quedarían subsumidas en el IVA nacional, con lo cual cada provincia recibirá lo que se pague en su territorio, con una alícuota más alta para compensar la eliminación de esos tributos, uniforme a nivel nacional y a cargo de la AFIP. El segundo se basaría en Bienes Personales unificado con los impuestos patrimoniales que administran las provincias (inmuebles, automotores, embarcaciones) que serán gravados dentro de su territorio y con las alícuotas que fije cada una dentro de un rango. En cambio, Sellos sería eliminado de manera inmediata. También prevé para las provincias más rezagadas un fondo de convergencia para compensar la pérdida de coparticipación, financiado por el impuesto al cheque (ICDB) con un cronograma progresivo de reducción.
A dos años de haber presentado esta reforma, Giordano no desconoce las dificultades que implicaría lograr mayoría en el Senado. Pero, al menos, cree que sería más factible que la unanimidad requerida por la Constitución de 1994.
Los antecedentes tampoco ayudan. En la década del 90 hubo varios pactos fiscales y, en las posteriores, leyes de responsabilidad fiscal con adhesión de las provincias que fueron modificadas o incumplidas sin ningún tipo de sanción.
Saldivia contrasta estos fracasos, que atribuye a la idiosincrasia argentina de eludir las normas, con el éxito que tuvieron leyes similares - incluso con muchos más artículos- en Colombia y en Brasil, donde su incumplimiento fue motivo del juicio político que en 2016 destituyó a la presidenta Dilma Roussef.
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