Salvar las rutas de un sistema decadente
Es fácil culpar a la falta de presupuesto, pero la causa es mucho más profunda, ni siquiera es la corrupción; delegar en las provincias parece una solución, pero hay que cambiar el esquema de fondo
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Eduardo Plasencia
Como muchas cosas en la Argentina, nuestras rutas tuvieron un inicio auspicioso. En 1932 la Ley 11.658 creó la Red Vial Nacional y la Dirección Nacional de Vialidad. Durante las siguientes décadas construimos 60.000 kilómetros de rutas por todo el país. Lamentablemente, desde los 80 avanzamos muy poco. Tardamos 40 años en construir 3300 kilómetros de autovías y autopistas, apenas un 3,5% de todas las rutas pavimentadas. En Chile, este número es de 12%. Hay unos 4000 kilómetros que deberían estar duplicados y que son causa de constantes pérdidas para la vida y la economía. La situación es más desesperante si comparamos el estado de las calzadas, para lo cual no hay ni siquiera cifras actualizadas.
Funcionarios y contratistas del mundo vial con frecuencia se lamentan la falta de fondos de la nación y provincias para construir y mejorar sus rutas. La máxima del Gobierno de Javier Milei es que el Estado Nacional no haga nada que no sea su estricto mandato constitucional. Garantizar la conectividad del país está en esa lista, pero no necesariamente financiar o gestionar las obras y la infraestructura necesarias. Frente a esta directriz, sumado al insoslayable achicamiento del estado, cada día se escuchan más propuestas para que las provincias tomen más control y más protagonismo en la red vial. Una solución que el mundo ya puso en práctica, pero tal como está fundado el sistema, en nuestro caso sólo conducirá a un mayor caos. Se puede hacer, pero necesitamos reformas de fondo.
Un sistema en declive
A pesar del intenso gasto por períodos, un montón de obras necesarias y urgentes no han visto ni un ápice de progreso. Es muy común ver obras nuevas que al cabo de unos pocos años caen en el abandono. Corredores de alto tránsito que sólo reciben una lavada de cara cuando ya no dan más. Peajes ridículos que el usuario puede intuir que no alcanzan ni a cubrir el sueldo del peajista. Parrillas en las banquinas de autopistas de alta velocidad. Controles policiales que generan colas infinitas en el medio de la nada. Estos problemas no se resuelven con plata.
Las raíces de nuestro decadente sistema de carreteras están en la precariedad de los marcos legales e institucionales: en cómo se gobierna el sistema. Tenemos entes viales solapados geográficamente, cada uno mirando su silo sin incentivos a trabajar en equipo. Usamos mecanismos de financiación de otro siglo, casi todos los intentos de sumar al sector privado duran poco porque no sabemos dar garantías. Las técnicas y calidad de construcción son rudimentarias. Los contratistas son los mismos de siempre y se aprovechan de entes de control débiles. Casi no hay consultores, son los mismos de siempre que vienen desde las “épocas doradas” y los mejores trabajan para afuera porque nuestros burócratas tienen la interesante idea de que tercerizar servicios está mal.
Los organismos están raquíticos de profesionales para diseñar y controlar proyectos. Innovar es una palabra difícil, especialmente para muchos técnicos de seguridad vial que nunca fueron a un congreso afuera del país. ¡No hay proyectos! Hay mil ideas para hacer cosas, pero apenas hay estudios o diseños. Tampoco hay suficientes manuales o guías y ni siquiera usan los de otros países; cada proyecto se revisa como si fuera la invención de la rueda o con una laxitud impune. Pocos organismos tienen sistemas de gestión de activos, la mayoría de los inventarios están una planilla Excel. Contratar una licencia de software es una tarea titánica. Apenas se hacen relevamientos. En 2017, Vialidad Nacional invirtió 8 millones de dólares en equipos con esta finalidad; la mayoría están en un galpón oxidándose.
Por qué usamos mal la plata
Mucho más preocupante es la falta de controles y marcos legales para conseguir y usar la plata. En Estados Unidos, el Congreso obliga a los Estados a presentar todos los años su plan plurianual de inversiones (el gobierno federal no ejecuta obras), y lo tienen que hacer en consulta con los “Entes de Planificación Metropolitana”, que son unas 450 y sirven para diferenciar entre las necesidades rurales y urbanas y unificar posturas en ciudades multi-estaduales. Si no cumplen, no hay plata.
Desde 1970, todos los grandes proyectos en Estados Unidos deben pasar un proceso de aprobación socioambiental a nivel federal (el “NEPA”), que, si bien en los últimos 15 años se volvió demasiado engorroso, sirve para asegurar que se contemplen alternativas, que sea una propuesta sostenible y para cuidar los intereses de la ciudadanía frente a los promotores del proyecto. En la Argentina las evaluaciones de proyecto son una risa. El político hace y deshace mientras no le prendan fuego la oficina.
Tener organismos preparados y mecanismos de decisión atornillados por leyes ayuda a usar bien la plata en los momentos en los que hay. Evita que se diseñen y liciten proyectos a las apuradas que luego generan sobrecostos o se paralicen a la mitad porque llovió y se inundó. Impide que aparezcan las rutas a la nada como las de Austral Construcciones o que revienten cerros y valles con una autopista para ahorrarle cinco minutos de viaje a 100 personas. Ayuda a que haya más transparencia y se atiendan las necesidades urgentes como el paso Cristo Redentor, la Ruta 34 en Salta y Jujuy o la Ruta 11 en Santa Fe.
Los vacíos en las leyes y la falta de reglas permitieron abusar de los estatutos de Vialidad Nacional y desviar miles de millones de dólares para obras provinciales y municipales (“obras complementarias al a red troncal”), donde la licitación y control se delega por completo y muchas veces para un proyecto que no tiene nada que ver con el interés nacional. Una enorme cantidad de obras estrictamente provinciales en San Juan, La Rioja, Santiago del Estero y Santa Cruz se ejecutaron de esta manera. En realidad, cuando una provincia pide plata al gobierno nacional para hacer una obra provincial, debería pedírsela al Congreso, no al organismo ejecutor nacional, porque éste tiene una función y responsabilidades específicas. Si Vialidad tuviera que presentar planes de inversión al Congreso, en audiencias públicas, no sería tan fácil este manoseo: calidad democrática.
Cambiando la matriz del sistema
Países geográficamente extensos y federales como Estados Unidos o Brasil tienen una agencia federal que dicta con fuerza de ley los estándares que deben tener las rutas de acuerdo a su función y demanda, pero dejan que los estados propongan las soluciones, busquen el financiamiento (público o privado), liciten y ejecuten las obras y realicen todo el mantenimiento. Como contrapartida, el gobierno federal les da una porción mayoritaria de la plata necesaria que en general provienen de fondos fuertemente regulados por el Congreso, con muy poco margen para la discrecionalidad.
Una Vialidad Nacional que delegue en las provincias la pesada carga de diseñar, construir, controlar y mantener las rutas agilizaría muchísimo la búsqueda de soluciones que necesitamos. Desde hace medio siglo que el organismo no tiene capacidad para atender esta demanda, ni siquiera con sus distritos que se confunden con las vialidades provinciales. Darles esta responsabilidad a las provincias generaría más innovación, aprovecharía los recursos humanos locales e incentivaría el desarrollo del sector a nivel nacional. Pero es clave hacerlo sin “compres provinciales” a fin de evitar nichos y monopolios feudales que ya vimos en las provincias mencionadas.
La Vialidad federal sería un ente autárquico controlado por el Congreso que se dedicaría a coordinar la planificación con las provincias, al desarrollo, dictado y auditoría de estándares de calidad y transparencia, y a asistir técnicamente. Lo cual es muchísimo, desde normas de señalización hasta mecanismos de licitación. A diferencia de Estados Unidos, los fondos nacionales para obras deberían venir directamente de la Secretaría de Obras Públicas y no del organismo vial, a fin de poner una barrera adicional a cualquier intento de colusión.
Junto con esta reestructuración del sistema, sería imprescindible ponerse serios con la planificación. Durante el gobierno de los Kirchner tomó relevancia la Subsecretaría de Planificación Territorial que tuvo a su cargo el Plan Estratégico Territorial. El esfuerzo fue noble, pero se perdió por demasiado ambicioso y por las bajezas de las autoridades de ese ministerio. En 2014, el Concejo Vial Federal presentó el Ediviar, que se proponía como un “esquema director” pero sólo ofrecía una lista de todos los proyectos deseados por cada provincia. El Plan Vial Federal 2019 aprobado por Vialidad Nacional trajo una propuesta más integral de desarrollo, aunque sin plazos ni presupuestos.
El apogeo más reciente ocurrió durante el gobierno de Mauricio Macri, donde cada organismo se sentó año tras año frente al Congreso a explicar en qué va a gastar la plata. Pero esta era una práctica voluntarista más que un proceso reglamentado. La responsabilidad fiscal que el Gobierno y sus aliados abogan debería perfeccionar el requerimiento de presentar planes de inversión plurianuales y monitorearlos. Incorporar autoridades metropolitanas multi-provinciales agregaría otra capa de legitimidad, transparencia y responsabilidad a las decisiones.
Estas reformas deberían hacerse por con una ley y deberían ser una prioridad para después de las elecciones de medio término del gobierno de Javier Milei. Si consigue fortalecerse en el Parlamento, es el momento de replantear cómo funciona el sector vial de fondo, y ésta es una forma bastante alineada con los principios liberales y republicanos y más beneficiosa que simplemente asfixiar presupuestariamente. Desde Buenos Aires es difícil verlo, pero las rutas son uno de los aspectos más importantes en la vida de la mayoría de los argentinos, por su utilidad y su valor emocional, y hoy mismo están a la deriva.
*El autor es ingeniero, consultor del gobierno de EE. UU. y fue coordinador de Gestión de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) durante la administración de Mauricio Macri.
Eduardo Plasencia
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