Reducir el Estado: las claves y los números de un desafío que Milei puso en el centro de la escena

Hace años que la sociedad argentina debate acerca del tamaño del Estado. Tal fue el aumento en la intensidad de la temática que el presidente Javier Milei se apropió del asunto y lo convirtió en una de sus principales banderas de campaña. Pero el momento electoral terminó y llegó la hora de gobernar. Entonces, achicar el Estado, y valga la redundancia, se convirtió en una cuestión de Estado.

Pero más allá de las intenciones o de la decisión de usar motosierra o tijera, ¿Qué es lo que se puede achicar desde el sillón más importante de la Casa Rosada? Valen la pena algunos números y otras definiciones para adentrarse en el tema. un empleado público es el personal que percibe un salario bajo relación laboral de dependencia con una entidad pública aunque tenga diferentes regímenes legales como la ley de empleo público, la de contrato de trabajo u otras leyes especiales.

En principio, y antes de entrar a los números finos, como universo general, lo que se conoce como empleados públicos es una dotación de alrededor de 4 millones de personas, que en 2005 eran 2,5 millones, y que se distribuyen entre la Nación, las provincias y los municipios. Sólo para comparar, los asalariados privados son 6,3 millones, mientras que entonces sumaban alrededor de 6 millones.

Milei tiene jurisdicción directa sobre 792.405 de esos 4 millones, que son los que tienen relación de dependencia con la Nación. Más allá de que la gran mayoría dependen de las provincias y municipios, vale detenerse en los diferentes estamentos de la Nación.

Dentro de los “empleados públicos” que dependen del poder central está la administración central y los organismos descentralizados, entre los que se cuentan la Administración de Parques Nacionales, la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), la Unidad de información Financiera (UIF), la Comisión Nacional de Energía Atómica, entre otras más de 60. Esa nómina incluye todos los ministerios, los funcionarios públicos y el personal de seguridad y las Fuerzas Armadas. Esos dos ítems forman la llamada Administración Pública Nacional (APN).

De acuerdo a un profundo estudio que confeccionó la Fundación País Abierto y Digital (PAD) -presidida por Andrés Ibarra, quien estuvo a cargo del área de Modernización durante la presidencia de Mauricio Macri, realizado en el marco del Plan integral de Reformas desarrollado por el Instituto de Estudios sobre la realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral), en este lugar es donde se ha dado la mayor expansión porcentual del empleo público. Del documento surge que en 2005 la nómina de personal civil de la Nación (se excluyen policías y militares) era de 124.409 y llegó a 237.889 en 2015. Es decir, se duplicó en 10 años durante las administraciones de Néstor y Cristina Kirchner.

En la presidencia de Mauricio Macri la cifra se redujo 18,8% a 193.084 (44.805 empleados menos), algo así como 11.200 por año. Pero el regreso del kirchnerismo, esta vez envuelto en el traje de Alberto Fernández, prácticamente regresó a los números anteriores. El expresidente incorporó 38.836 dependientes sólo a la APN (9709 por año). Para terminar de graficar: Fernández adicionó 26 nuevos trabajadores estatales por día, sábado, domingos y feriados incluidos.

Pero esto no es todo. Como se dijo, la APN tiene una nómina de 238.000 –entre administración central y organismos descentralizados– de los 792.405 totales. ¿Cómo se llega a esa cifra? El Poder Ejecutivo Nacional tiene, además, los llamados “otros entes”. En ese territorio se cuentan tres de los más importantes: el PAMI, la Anses y la AFIP. Y finalmente, las empresas públicas como las ferroviarias (con alrededor de 30.000 personas) y el Correo Argentino (17.000) como los principales empleadores.

Hay algunos anillos más para llegar al total de estatales nacionales. Ya fuera del Poder Ejecutivo, se encuentran los dependientes de las Universidades Nacionales, los empleados del Poder Legislativo y, finalmente, el Poder Judicial y el Ministerio Público Fiscal. Ese conteo es el que termina por sumar los 792.405. Un punto: en 2005 había 540.026 y en 2015 ya llegaba a 798.356. Con Macri bajó a 746.828 y Fernández la devolvió a un número parecido al de 2015.

“Nosotros hicimos un trabajo personal. Recuerdo que cuando pusimos la presencialidad y la necesidad de cumplir horarios, hubo 2000 renuncias inmediatas porque era gente que se le hacía más rentable renunciar y seguir con su actividad principal –dice Pablo Legorburu, secretario de Empleo Público del Ministerio de Modernización en el gobierno de Macri y miembro, con Fernando Viola, de la Fundación PAD–. Cuando llegamos en 2015, solo el 8% de los molinetes de control de ingreso biométrico funcionaban. Cuando nos fuimos [en 2019] estaban instalados alrededor de 96%, la mayoría con sistema de lectura de huella digital.”

La expansión del empleo público bien puede ilustrarse con un dato oficial que publica el Ministerio de Trabajo y que se denomina Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Una buena medida de entender el crecimiento del Estado por sobre el sector privado es mirar qué pasó con uno y con otro en un determinado período. Siempre según los datos del SIPA, el trabajo en el Estado aumentó mucho más que el privado. Si se toma 2012, por cada 100 empleados públicos que había entonces, en septiembre pasado llegaban a 137,2. Nunca dejó de crecer. Por el contrario, los asalariados formales que están en el sector privado, pasaron de 100 a 104,3 en septiembre, después de atravesar varios períodos por debajo de 99 y llegar en mayo de 2020, en plena pandemia, a 94,8.

La conducción del Estado

La motosierra de Milei empezó a sonar algo más fuerte en lo que se podría llamar la conducción del Estado. Acá también se vio una feroz expansión de cargos. A los números. En 2011, Cristina Kirchner contaba con 296 autoridades superiores y 1408 en lo que se denomina Alta Dirección, lo que da un total de 1704 funcionarios. Para 2015, ese número pasó a 3050, es decir, en 4 años la expresidenta sumó 1346 jerarcas del Estado, lo que significó un aumento de 79%.

¿Qué hizo Macri? En diciembre de 2015 bajó a 2974 pero al final de sus días como Jefe de Estado llegó a 3258, es decir, 10% más de funcionarios (284 contrataciones). Alberto Fernández adicionó otros 582 nuevos funcionarios y el número final quedó en 3779, más 18%. A modo de resumen, desde 2011 la plana mayor del Estado creció 122%. Una maravilla burocrática en la conducción del país, que, terminó con una inflación de casi 200% anual y con poco menos de media Argentina pobre.

Es lógico que Milei empiece por la alta dirección por una simple razón: los cargos de ministros, secretarios y subsecretarios son temporales y la mayoría de ellos, no todos, renuncian cuando el mandato presidencial termina. El Jefe de Estado decidió bajar la cantidad de 18 a 9 los ministerios y se convirtió en uno de los países de la región con menos carteras. A su vez, dispuso que de las 106 secretarías existentes se bajen a 54, y de 183 subsecretarías terminen por confirmarse 140. Debajo de este número, donde se ubican las direcciones, todavía se conoce poco ya que las estructuras de muchos ministerios aún no están definidas.

Con las direcciones empiezan los desequilibrios. Sucede que es, por ley, un cargo que se debería conformar con la burocracia profesionalizada del Estado que accede al lugar por concurso de antecedentes. Es decir, no cooptarla con designaciones políticos. Pero nada más alejado de la realidad. Como no hay concursos desde hace décadas, los sucesivos gobiernos nombraron en esos poderosos sillones a partidarios. Aquí se de una particularidad: sólo los pueden poner en funciones por seis meses dado que la ley establece ese plazo máximo hasta que se lleve adelante el concurso. Sin estos exámenes, les renuevan sus mandatos dos veces por año y los mantienen así toda la gestión.

Esta capa, que debería ser la finalización de la carrera administrativa, se ha convertido en otro refugio de políticos, lejos de la profesionalización que se pensó allá en los años 90 cuando se armó una carrera burocrática profesional. “Se trabajó mucho con los concursos en los años 90 –recuerda Juan Llach, secretario de Programación Económica entre 1991 y 1996–. Tomamos un trabajo que había comenzado [Gustavo] Béliz y lo continuamos. Eran concursos de antecedentes abiertos, es decir que cualquiera se podía inscribir y postular. La idea fue que todas las direcciones sean profesionales; no había privilegios. Eso se interrumpió totalmente desde los 2000. No quedó nada de aquello y se arruinó el sector público”.

En los últimos tiempos del gobierno de Alberto Fernández, se apuraron algunos “pseudo concursos”, negociados con los gremios (UPCN y ATE) pero, solo para que algunos empleados pasen a planta permanente. La particularidad es que no fueron abiertos sino que sólo postulan los que ya están en el Estado, es decir, los que tuvieron el guiño de algún funcionario para entrar.

La reducción de la planta estatal

En el mensaje grabado y vuelto a grabar con el que el ministro de Economía, Luis Caputo, dio a conocer el paquete de medidas económicas, hubo un anuncio para los empleados públicos. “No se renovarán los contratos laborales del Estado que tengan menos de un año de vigencia”, dijo el funcionario. Aún no se conoce el número que podría ser alcanzado, aunque lo que se puede anticipar que esa medida generará una judicialización de los reclamos.

Más allá de que la exigencia de presentismo y estas cuestiones contractuales generen una reducción del plantel, las grandes caídas del número de la planta se generan con los sistemas de retiros voluntarios o de jubilación anticipada. en el sector privado se conoce perfectamente que este es el camino. “El desafío que se plantea ahora con una solución de este tipo es que el empleador tiene que tener un monto importante como para ofrecer un incentivo. Lo más recomendable es, en principio, esos sistemas donde se ofrece a las personas que están próximas a la edad de jubilación un ingreso menor hasta que llegue el beneficio. Entonces, el empleado puede irse con algo y dedicarse a otra actividad”, dice Legorburu.

Cuando se piensa en estas soluciones, toma vigencia el manual de reestructuración de YPF que llevó adelante Juan Estenssoro cuando era presidente de la petrolera estatal, allá por 1990. Además de reconvertirla a sociedad anónima y cambiar toda la organización interna, para hacer atractiva la empresa para una futura privatización, cosa que finalmente ocurrió, el ejecutivo lanzó un enorme proceso de retiro voluntario. “El tema es que el entorno externo era atractivo entonces. Muchos se organizaron en cooperativas e incluso armaron empresas que le prestaban servicios a la propia petrolera. Pero ahora es distinto, no hay tanto incentivo a abandonar el Estado ya que el sector privado está golpeado. Todo es voluntario y va a costar”, agrega el exfuncionario de Macri. Recuerda, además, que la famosa reestructuración de la época de Carlos Menem estuvo financiada, en parte, por organismos internacionales de créditos.

Hay algunos lugares del Estado donde ya se sabe que la resistencia será muy fuerte. Por caso, el PAMI, la Anses y, sobre todo, la AFIP son organismos conocidos por lo poco permeable que son a los cambios. La banca pública y las empresas estatales también son difíciles de afrontar ya que el sustituto al ingreso actual es difícil de encontrar en el sector privado.

Por ahora, en universo de casi 4 millones de empleos públicos solo se escuchó la motosierra de Milei en alrededor de 3700, que son los funcionarios. No es menor; el resto se verá con el correr del tiempo. Las provincias y los municipios, responsables de 3,1 millones de aquella cifra, no pueden mirar para otro lado. El Presidente lo sabe y se los dijo ayer en a Casa Rosada a los gobernadores. Dejar de usar el empleo público como bolsa de trabajo y favores será una revolución cultural en muchos rincones de la Argentina. Sobre todo en la política, tan acostumbrada ella a que el Estado solvente la vida de sus dirigentes.

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