Un nuevo golpe al federalismo por razones económicas

El federalismo acaba de recibir un nuevo golpe en la Argentina, al perder las provincias poder frente al gobierno nacional. Lo más probable es que su consecuencia sea contar con un Congreso y una justicia funcionales a los intereses del Poder Ejecutivo en los próximos años. La falta de contrapeso de estos poderes tendrá un impacto negativo en la economía.

La evidencia más clara de este cambio en el balance de poder entre las provincias y el Poder Ejecutivo nacional se vio en las negociaciones por el quórum para votar en la Cámara de Diputados la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva enviada por el nuevo gobierno en diciembre pasado. Mientras que los líderes del bloque de Cambiemos se oponían a dar quórum, los tres gobernadores radicales se expresaban a favor de sesionar. "Cuando la negociación en el Congreso atravesaba sus horas más tensas, Alberto Fernández y los tres gobernadores radicales escenificaron un intercambio de guiños que allanó el camino a la sesión de hoy", escribió Gabriel Sued en LA NACION el 19 de diciembre.

El cambio en el balance de poder obedece, por supuesto, a razones económicas. "La cuestión del tesoro es, en el fondo, el eje de toda la política argentina desde la emancipación" decía Ernesto Quesada, miembro de la Generación del 80. Más actual no podría haber sido Quesada. Sued continuó su artículo de diciembre así: "?La preocupación de todos los gobernadores es pagar sueldos y aguinaldos. ?Todos saben que la situación fiscal es muy compleja y que la plata sale de un solo lugar', interpretó un funcionario que habita el sector presidencial".

La coparticipación federal es el mecanismo que enlaza a la economía y a la política en la Argentina. Juan José Llach en su libro Unitarios y Federales en el Siglo XXI describe sus consecuencias: "El no haber puesto nunca en práctica el sistema federal establecido en nuestra Constitución de 1853 ha tenido y tiene consecuencias muy negativas para la Argentina. Las tiene para la economía y para la sociedad, pero la principal es, sin dudas, la de haber deteriorado seriamente el funcionamiento de las otras dos dimensiones de nuestro sistema político, la representativa y la republicana."

La raíz del problema es que todas las provincias gastan mucho más de lo que recaudan, y la diferencia es cubierta con fondos de origen nacional. Esta asimetría, llamada "desbalance fiscal vertical" por los economistas, es en la Argentina la más elevada entre las de todos los países federales, excepto Sudáfrica. En Estados Unidos, por ejemplo, no existe casi el desbalance fiscal vertical: cada estado gasta lo que recauda.

En la Argentina, en promedio, el 63% de todos los ingresos de los gobiernos provinciales tiene origen nacional. En algunas provincias, como Chaco, ese porcentaje sube a más del 80%. Esto lleva a incentivos bastante perversos en la política provincial: a los efectos prácticos, quienes gobiernan las provincias casi no les cobran impuestos a sus votantes. Es más, los datos muestran que cuanto más depende una provincia de los impuestos nacionales, mayor porcentaje de población trabaja en el sector público provincial. Así, la relación entre la mayoría de los gobernadores y sus votantes no es programática, sino clientelar. Derecha o izquierda son categorías que sirven de poco en la política provincial: lo que existen son gobernadores más exitosos que otros en conseguir fondos en Buenos Aires.

Este despropósito no solo afecta la política provincial, sino también la nacional. Los diputados y los senadores son elegidos en la Argentina mediante listas de varios miembros (listas sábana), cerradas (es decir, los votantes no elegimos la posición que ocupan los candidatos en las listas), a nivel provincial. El hecho de que el distrito electoral sea la provincia da mucho poder a los gobernadores en la confección de las listas. Esto, a su vez, hace que los diputados y los senadores respondan generalmente a los gobernadores y no a los votantes. Su carrera política depende de los gobernadores, no de los votantes, que en una inmensa mayoría ni recuerda sus nombres.

La combinación de este sistema electoral con el fuerte desbalance fiscal vertical es la que a veces hace que el Congreso deje de ser un contrapeso efectivo del Poder Ejecutivo. Los gobernadores, con tal de conseguir fondos para sus provincias pueden apoyar hoy una ley de emergencia; mañana, la estatización de una empresa; pasado mañana, la privatización de la misma empresa, y así. Las discusiones sobre legislación suelen darse primero entre el Poder Ejecutivo y los gobernadores, y después el Congreso implementa lo acordado. Esto, que nos parece tan normal, es único en el mundo. Este esquema ha logrado que la Argentina quizás tenga el récord mundial de vaivén en las políticas públicas. Todo cambia cada cuatro años, como mucho.

Automático o discrecional

El control que tiene el Poder Ejecutivo sobre los gobernadores y, por lo tanto, sobre el Congreso, no es sin embargo uniforme a lo largo del tiempo. Depende, fundamentalmente, del porcentaje de recursos nacionales que tienen una asignación automática con respecto a los que puede manejar discrecionalmente el poder ejecutivo. Estos porcentajes acaban de cambiar.

Una gran parte de los recursos que recauda el gobierno nacional tiene una asignación automática entre éste y las distintas provincias. Casi todos los recursos que recauda, por ejemplo del IVA y del impuesto a las ganancias, se distribuyen de acuerdo con porcentajes ya acordados en el pasado (esos porcentajes perjudican mucho a provincias grandes, sobre todo a la de Buenos Aires). A este tipo de impuestos se les llama "coparticipados". Ya se sabe qué es para quién de antemano. Otros recursos, en cambio, son de uso discrecional del poder ejecutivo nacional: los impuestos al comercio exterior, el 70% del impuesto al cheque y las transferencias que le hace el banco central al gobierno nacional.

Además, desde 1994 hasta 2015 el gobierno nacional contó con el 15% de la masa de impuestos coparticipados para financiar la seguridad social. Luego de un fallo de la Corte Suprema días antes de asumir la presidencia Mauricio Macri, este 15% les fue devuelto a las provincias a lo largo de cinco años.

A fines de los 90 los recursos "discrecionales" con los que contaba el poder ejecutivo llegaban a solo el 3% del producto bruto interno (PBI). Este fue uno de los factores que ayudó a que el gobierno de Fernando De la Rúa tuviese tan poco poder. Durante su presidencia, en el contexto de una contracción de la economía y una deflación de precios -lo que derivó en una caída en la recaudación nominal- las provincias le impusieron un piso fijo a la coparticipación, lo que le dejó aún menos recursos residuales al gobierno nacional. El resultado es conocido.

Esta relación de poder entre el gobierno nacional y las provincias se invirtió con la creación del impuesto al cheque en el año 2001, con la suba de las retenciones en 2002 y con el financiamiento del Banco Central a partir de 2003. Entre 2003 y 2007, durante el gobierno de Néstor Kirchner, la cantidad de recursos "discrecionales" ya llegaba al 7% del PBI. En la primera presidencia de Cristina Kirchner superaron el 8,3% del PBI y llegaron a su máximo en 2014 con 10,4% del PBI. La billetera discrecional del gobierno nacional fue el látigo que permitió convertir al Congreso en una mera escribanía del poder ejecutivo esos años.

La reducción de las retenciones impulsada por el gobierno de Macri, el menor uso del financiamiento del Banco Central y la devolución paulatina del 15% de la coparticipación a las provincias desequilibraron la relación de poder nuevamente en favor a las provincias. En 2018, el gobierno nacional contó con solo 3,6% del PBI en recursos discrecionales. Sin billetera y sin mayorías en ninguna cámara, la aprobación de legislación en el Congreso fue muy costosa para Cambiemos.

Como en muchos aspectos, el gobierno de Alberto Fernández parece querer renovar las condiciones de cuando era jefe de gabinete de Néstor Kirchner. La suba de retenciones y el posible mayor uso del financiamiento del Banco Central hace prever que los recursos discrecionales superarán el 7% del PBI este año. Con este látigo en la mano, el Congreso difícilmente ejerza el rol de contrapeso que la Constitución le asignó. Sin controles, las reglas de juego se volverán más inciertas, afectando el crecimiento de la inversión.

El autor es economista. PhD (Universidad de Pensilvania); fue economista jefe para América Latina de Bank of America Merrill Lynch. Coautor de ¿Por qué fracasan todos los gobiernos? c/S.Berensztein

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