Muy complejo e ineficiente, ¿qué hacer con el sistema tributario de la Argentina?

A Miguelito se le borra la sonrisa; mira a su amiga Mafalda y reacciona a las expresiones optimistas de la niña sobre “el sol tibio, la linda temperatura y los muchos pájaros, flores y mariposas” que llegarían con la primavera. “¿Te imaginás el impuestazo que nos van a sacudir por todo eso?”, pregunta el nene, vestido con su característico pantalón jardinero. Como en tantas otras ocasiones, la tira de Quino, publicada originalmente en los años 60, refleja preocupaciones y temas recurrentes que se manifiestan en las charlas de los argentinos. En el capítulo referido al bolsillo, la carga tributaria es una de las cuestiones.

La aprobación de nuevos impuestos y el incremento del peso de los existentes, a veces por normativas y a veces por efecto de la inflación, son aspectos que suelen estar bajo la lupa. Sin embargo, es un conjunto más amplio y complejo de factores lo que ayuda a evaluar si se cumplen tres requisitos básicos para un sistema tributario adecuado, al menos según se considera en un informe del Centro de Estudios Tributarios (CET) de la Universidad Austral: la suficiencia, la eficiencia y la equidad.

La Argentina no saca buenas notas en la materia. Según el estudio citado, el país “presenta un elevado nivel de presión tributaria, que se asemeja al de países desarrollados, pero que tiene una estructura sustancialmente distinta en diseño y en objetivos” (básicamente, en el esquema local pesa más la imposición sobre transacciones económicas que la orientada a los ingresos), al tiempo que la recaudación “es insuficiente para financiar el gasto” (lo que queda evidenciado en el déficit del sector público), y a la vez que “la elevada presión tributaria y el gasto público conviven en un sistema excesivamente complejo” y en el contexto de una alta inflación.

La presión tributaria (expresada como el porcentaje del PBI que representa lo recaudado), la estructura impositiva (qué se grava y cuánto aporta cada tipo de carga), y la complejidad (el grado de esfuerzo administrativo y económico que le lleva al contribuyente estar al día con todas las obligaciones) son tres indicadores útiles para ver cómo está el sistema.

“Hay un agotamiento de la suba de impuestos como política económica y de un esquema que desincentiva la inversión” - Diego Rivas (Centro de Estudios Tributarios, Universidad Austral)

“Los datos sugieren un agotamiento del incremento de impuestos como instrumento de política económica y de un esquema que desincentiva la inversión, el crecimiento y la productividad”, concluye el informe, elaborado por el economista Diego Rivas y el contador Lucio Cardinale, director e investigador, respectivamente, del mencionado CET.

¿En función de qué se define si un país, una jurisdicción, un proceso productivo o el ingreso de una persona tiene una carga adecuada o excesiva? Lo que se recauda, ¿es suficiente para afrontar el gasto del Estado? Y ese gasto, ¿es el apropiado? ¿o qué opciones y qué márgenes hay, en todo caso, para contenerlo, bajarlo o financiarlo? ¿Qué efectos produce la estructura del esquema impositivo en la producción, el ahorro y el consumo? ¿Y en la informalidad? Esas y otras muchas preguntas son la materia prima de un debate de fondo.

Pero, una característica que suele atentar contra las reformas que exploren cierta profundidad y que no se queden en cuestiones aisladas es que hay impuestos que, si bien son distorsivos, son fáciles de recaudar y, en la práctica, ganaron una buena cuota de participación en lo recaudado. Uno de los casos emblemáticos es el que pesa sobre los movimientos de dinero en el sistema bancario, comúnmente conocido como el impuesto al cheque.

La presión impositiva (y sus limitaciones)

La presión tributaria es un dato de referencia que tiene, sin embargo, sus limitaciones. Por ejemplo, no están incluidas en la medición las “cargas ocultas”, como el llamado “impuesto inflacionario” (originado en la pérdida del valor de los pesos), ni se tiene en cuenta la economía no registrada, según advierte Rivas.

“La simplificación del sistema y la estabilidad de las normas son algunas de las bases de una reforma amplia” - Gabriela Russo (Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires)

Con un nivel de recaudación que representa 29,4% del PBI, la Argentina (que en 2015 había llegado a 31,5% y hacia 2018 había bajado a 28,5%) se ubica, en cuanto a la presión impositiva, unos cinco puntos porcentuales por debajo del promedio de los países avanzados (34,6%) y unos tres puntos por debajo de Brasil (32,2%), a la vez que está algo por arriba de Uruguay (26,5%) y de Bolivia (25,2%), y muy por arriba de Paraguay (13,7%), Perú (16,0%), México (16,6%) y Chile (20,3%), en todos los casos, según los promedios para el período de 2016 a 2020, citados en el informe.

Si el porcentaje es adecuado, bajo o alto, es una apreciación que depende de la combinación de diferentes aspectos. Uno de ellos es si lo recaudado es suficiente para que el Estado cumpla de manera aceptable los roles que se le haya asignado. En nuestro país, y más allá de lo que pueda evaluarse sobre la calidad de los servicios estatales, el crecimiento de la presión tributaria de los últimos años fue acompañado por un desequilibrio fiscal primario que en 2022 llegó al 2,4% del PBI, y por un déficit financiero (contando los gastos y también el pago de intereses de la deuda) que fue de 3,9% el año pasado.

“La Argentina tiene un gran problema de déficit fiscal y esa es una de las facetas que se mira para la construcción del ‘índice de performance del sistema tributario’, que arroja para 2021 (último dato) 3,84 puntos” en una escala del 1 al 10, describe Rivas. Ese índice evalúa los esquemas impositivos observando diferentes elementos y siguiendo una metodología de la Fundación Bertelsmann Stiftung, de Alemania, para los países de la OCDE. En 2005, la Argentina había alcanzado un índice de 6,1 puntos y se había ubicado como uno de los países que “logran en gran medida los objetivos”. Luego retrocedió y desde 2006 está en el espacio de los que muestran un “logro parcial de los objetivos”.

“No se puede abordar la cuestión impositiva sin abordar en espejo la cuestión del gasto y la coparticipación” - Alberto Tarsitano (Universidad Católica Argentina)

Para cuantificar el índice de performance tributaria se les asignan valores a determinadas variables que, a su vez, miden diferentes factores. Uno es la suficiencia de lo recaudado frente a los compromisos del Estado. Otro es la eficiencia del esquema y, para evaluarla, se miran la complejidad y el diseño, y las alícuotas máximas del impuesto a las ganancias sobre personas y sobre sociedades. A este último gravamen se lo considera con el objetivo de establecer una comparabilidad entre países, pero vale la salvedad de que, en la Argentina Ganancias es, más allá de sus alícuotas, un impuesto fuertemente distorsionado en los últimos años por la inflación.

El informe muestra, por ejemplo, la tendencia creciente que tuvo lo recaudado por el tributo sobre los ingresos de los trabajadores entre 2004 y 2015 (medido como porcentaje del PBI), algo atribuido a la falta o a la deficiencia de las actualizaciones del esquema frente a ingresos en pesos que fueron perdiendo poder de compra. El pico se alcanzó en 2015, cuando el impuesto llegó a representar alrededor de 3% del PBI.

Los datos muestran también que los recursos obtenidos por el IVA tienen una mayor participación sobre el producto –hoy es de alrededor de 7%– que una década y media atrás.

La estructura tributaria

En el protagonismo de un impuesto como el IVA se encuentra una de las principales diferencias con países desarrollados que tienen una presión tributaria similar a la argentina. Localmente, los tributos sobre los bienes y servicios, como el IVA, representan el 51% de la recaudación; en los Estados de la OCDE son el 32,2%, y en el promedio de América Latina y el Caribe, el 47,9%. El IVA, describe el documento, es regresivo, “castiga a los sectores de menores recursos” y es uno de los peores impuestos por sus efectos sobre los precios y la producción.

“Debería atenuarse la presión de las cargas transaccionales, como el IVA, Ingresos Brutos y el impuesto al cheque” - Alberto Mastandrea (BDO)

“Debería atenuarse la presión que ejercen los tributos transaccionales, como el IVA, Ingresos Brutos, las retenciones a las exportaciones y el impuesto al cheque, y debería promoverse la inversión con beneficios fiscales”, afirma Alberto Mastandrea, especialista en tributación, docente, y socio en Impuestos & Legales de la firma BDO, al referirse a uno de los principales ejes que, considera, debería guiar una reforma tributaria.

Los impuestos sobre ingresos y utilidades, como Ganancias, tienen en los países de la OCDE una participación del 33,7% sobre el total de lo recaudado, mientras que en nuestro país ese índice es de 18,2%.

Los recursos específicos para el financiamiento de las prestaciones de la seguridad social (19,2% del total), advierte el documento de la Universidad Austral, “muestran una caída en los últimos años, que resulta preocupante en términos de la sostenibilidad del sistema de jubilaciones y pensiones”. Los pagos previsionales se afrontan con aportes y contribuciones del mundo laboral y también, en muy buena medida, con impuestos generales. La cuestión del financiamiento es preocupante en un contexto con dos problemáticas de peso: el déficit fiscal junto con el hecho de que gran parte del gasto sea inflexible (salvo por ajuste de ingresos por inflación), y la informalidad, de 46,4% en 2022, según datos publicados por la OIT, en el universo de asalariados y cuentapropistas. A eso se suman desafíos de un futuro no muy lejano, como el envejecimiento poblacional.

Salteándose la búsqueda de una solución para la alta incidencia del trabajo no registrado, desde el Gobierno se le da impulso a un nuevo plan para la jubilación de quienes no tienen aportes o sí los tienen, pero no llegan al requisito de 30 años que exige la ley. La política de moratorias llevó a que dos tercios de los jubilaciones actuales del sistema de la Anses hayan sido dadas por esa vía de excepción, para la cual en su momento no se evaluaron políticas de financiamiento.

Una revisión de la manera en que se usan los recursos es algo que debería estar en el listado de tareas por hacer, si se tiene la meta de mejorar la performance del sistema tributario.

“Para atenuar la regresividad del IVA se puede trabajar más en la devolución de montos; hoy ya se algo para algunos grupos de la población” - Adriana Piano (socia retirada de SMS Buenos Aires)

“En la Argentina, los principales impuestos tienen fines casi exclusivamente recaudatorios, es decir, se prioriza la facilidad de cobro, pero son altamente distorsivos, y de allí sus características extractivas, sin incentivos para fomentar el desarrollo productivo”, advierte Rivas, que pone como ejemplos de eso a la carga sobre los débitos y créditos bancarios y a los derechos de exportación.

Un impuesto siempre bajo el radar cuando se habla de los cambios necesarios es Ingresos Brutos, cobrado por las provincias y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y visto como uno de los más distorsivos y con mayor impacto en precios, porque no mide la capacidad contributiva de personas y empresas, y porque, por la forma en que se cobra, suma costos en cada paso de los procesos de producción y comercialización.

“Habría que apuntar a la baja de Ingresos Brutos, que es muy regresivo, como también lo es el impuesto de Sellos; es cierto que es muy difícil comprobar que una baja repercuta en el bolsillo del consumidor final, porque eso implicaría un compromiso del empresario de trasladar el efecto”, dice Adriana Piano, consultora en impuestos y socia retirada del estudio SMS Buenos Aires. Y recuerda que con el consenso fiscal de 2017 entre la Nación y las provincias hubo un compromiso de avanzar en el alivio de Ingresos Brutos, pero luego se retrocedió y eso quedó sin efecto.

Una red muy compleja

Otro aspecto cuestionado de esta carga fiscal es que deja a los contribuyentes “atrapados” en una red muy compleja, dadas las modalidades de cobro. El informe de la Universidad Austral identifica 87 regímenes de recaudación anticipada de este impuesto en todo el país, mientras que el IVA suma 32 sistemas y Ganancias, 19.

“La multiplicidad de regímenes de retención y percepción provoca una fuerte inmovilización de capital de trabajo –advierte Mastandrea–; en muchos casos los saldos a favor se recuperan solo en el largo plazo, y en un contexto como el actual eso produce un daño irreparable”.

La complejidad es una faceta medida por el citado índice de performance de los impuestos y, en ese ítem en particular, la Argentina se ubica en el último puesto en un listado de 42 países que encabezan, con los mejores puntajes, Irlanda, Dinamarca, Nueva Zelanda y Finlandia. Para elaborar ese indicador se usan datos del informe Ease of Doing Business del Banco Mundial, que ahora está discontinuado y en revisión. Según explicó Rivas, al ser un indicador que suele mantenerse sin grandes cambios en el tiempo, para la construcción del índice más reciente se tomó el último disponible, de 2020.

Desde 2007, de todas formas, hubo mejoras significativas en cuanto al nivel de complejidad, con reducciones en la cantidad de pagos con los que se debe cumplir y de las horas requeridas para los trámites. En esos avances tuvo que ver la incorporación de modalidades digitales, que ganaron espacio no solo en la Argentina, sino en todo el mundo.

Pero también hace a la complejidad la cantidad de impuestos. El vademécum tributario 2023 elaborado por el Iaraf identifica 148 tributos, y advierte que con solo 10 de ellos se recauda el 91% de los recursos. El listado incluye impuestos propiamente dichos, contribuciones y tasas fijadas por las administraciones locales.

Cómo simplificar y cómo gastar

La simplificación del sistema tributario con estabilidad de las normas es uno de los doce puntos planteados por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires para una reforma integral, dice la contadora Gabriela Russo, presidenta de la institución. En la propuesta se incluye un cambio de las reglas de ajuste por inflación, la generación de un sistema para pymes y economías regionales, y la eliminación de los regímenes de retención de cargas provinciales, junto con medidas que eviten “el enjambre de normas y alícuotas diferentes en cada jurisdicción”. Un nuevo régimen de coparticipación es parte del plan.

A qué se asigna cada peso y cómo se distribuye cada centavo es una cuestión central. “Bajar la presión tributaria para mejorar la competitividad de las empresas, generar empleo y favorecer las importaciones es un objetivo necesario, pero no alcanza. No se puede abordar la cuestión impositiva sin abordar en espejo la cuestión del gasto”, afirma Alberto Tarsiano, abogado y director de la Maestría en Derecho Tributario de la Universidad Católica Argentina. Agrega que controlar el gasto no significa “ajuste”, sino “plantear el para qué de la recaudación” y “atender las necesidades públicas con eficacia, descentralizar servicios y desterrar la corrupción y el clientelismo”. Es fundamental, apunta, entender que fracasaron la coparticipación (la modalidad del reparto de lo recaudado) y el programa federal de gobierno.

Así como la complejidad del sistema atenta contra su eficiencia, y el déficit indica su insuficiencia (algo que podría mejorar con mayor eficiencia), el tercer aspecto señalado como un requisito para un régimen adecuado, el de la equidad, se ve comprometido no solo por temas de diseño, sino también por la alta informalidad, por una inflación anual de tres dígitos, y por el peso de los “gastos tributarios”, que son los recursos que el Estado resigna por exenciones. ¿Se justifican todas las excepciones o medidas de alivio? ¿En qué medida generan desigualdades que no tienen causas ni efectos válidos? Son otras cuestiones para un debate que a la política le cuesta mucho dar.

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