Ante el desafío de reducir el desequilibrio fiscal y mejorar la calidad de los impuestos

El primer semestre del año transcurrió con relativa calma en el frente cambiario, al menos en comparación con lo observado en 2020. A mi juicio, esto se explica por dos razones principales: la suerte y la moderación fiscal, que fue clave para reducir la emisión monetaria.

El precio de la soja FOB Argentina promedió alrededor de US$340/tonelada en la primera mitad del año pasado. Aumentó a US$430/tonelada en el segundo semestre y a US$540/tonelada en los primeros seis meses de 2021. Esta mejora hizo posible que las exportaciones aumentaran alrededor de US$1000 millones por mes entre un año y otro.

A la abundancia relativa de divisas se sumó la menor emisión de pesos para financiar al Tesoro. Esto fue posible por la reducción del desequilibrio fiscal de un promedio mensual de $190.000 millones en 2020 a menos de $90.000 millones en los primeros seis meses de este año. También contribuyó que se pudiera colocar algo de deuda neta en el mercado local de capitales. El hecho es que los aportes del Banco Central (BCRA) al fisco cayeron 68% en términos nominales entre 2020 y la primera mitad de 2021. Menor cantidad de pesos cazando más dólares fue un factor esencial para bajar la brecha cambiaria.

Esa calma relativa parece camino a terminar, ya que el Gobierno decidió aumentar el desequilibrio fiscal y emitir más para tratar de influir en el resultado de las elecciones de medio término justo cuando se redujo algo el precio internacional de la soja.

El plan “elecciones” basado en postergar los aumentos en las tarifas de algunos servicios públicos, depreciar el tipo de cambio oficial a 1% por mes y aumentar el déficit fiscal puede reducir algo la inflación en el corto plazo, pero generando la necesidad de una corrección posterior. Pero, más allá de la macro de cortísimo plazo, aparece en el radar la negociación con el FMI.

Con vencimientos con el Fondo de US$18.000 millones en 2022 y 2023, y con el gobierno argentino que carece de financiamiento a tasas razonables más allá de lo que permite el mercado cautivo local, se requiere postergar esos pagos. Si suponemos que se firma un Acuerdo de Facilidades Extendidas con los plazos de gracia habituales, los vencimientos de deuda de capital con el sector privado y los organismos multilaterales del gobierno nacional serían menores a US$ 10.000 millones por año hasta 2025 (el monto definitivo depende de cómo se refinancie la deuda de corto plazo en el mercado local) y de alrededor de US$15.000 millones al año entre 2026 y 2031. Medidas como porcentaje del tamaño de la economía son muy bajos, pero parecen inaccesibles si no se logra un mínimo de confianza para que, como hacen todos los países del mundo, se coloque deuda nueva para pagar los vencimientos de capital de la deuda contraída en el pasado. La Argentina sólo tiene un problema con la deuda si no logra superar la desconfianza que reina entre los inversores.

Pero aún si no hubiera deuda, el Gobierno tiene que lidiar con un déficit fiscal elevado antes del pago de intereses y, además, el BCRA necesita mejorar su posición de reservas internacionales que también se compran con emisión. Si se quiere erradicar la inflación, será necesario converger a un superávit primario. Si eso se lograra, seguramente mejoraría la confianza y sería posible renovar la deuda que va venciendo. Lo que es inviable no es la deuda en sí, sino la falta de voluntad que a veces muestra la dirigencia política para resolver el problema fiscal.

Con un mercado de capitales acotado por la alta inflación, los manotazos a los depósitos, y las mentiras del Indec entre 2007 y 2015, el déficit o bien se financia con endeudamiento externo o bien se financia con inflación. Colocar deuda en el exterior para hacer frente a gastos intensivos en no transables como la mayoría de las erogaciones públicas atrasa el tipo de cambio real, perjudica a los exportadores y genera una falsa sensación de que los salarios en dólares pueden ser muy altos. Un día se corta el financiamiento y aparece la corrección traumática: recesión para reducir importaciones y devaluación.

La opción inflacionaria no sólo aumenta la pobreza, sino que genera también un daño a la economía real; no hay tal cosa como todas las variables nominales aumentando al mismo ritmo anual.

¿Llegará alguna vez el día en que la dirigencia política se ponga de acuerdo en eliminar el desequilibrio fiscal? La idea de que no es posible por los altos costos políticos omite que los costos de los cortes abruptos de financiamiento externo han sido devastadores para el gobierno que los sufrió y que la alta inflación tampoco parece ser una máquina de generar votos para el oficialismo de turno.

Un programa económico consistente para los próximos años requiere un sendero fiscal creíble. El punto de partida en la negociación con el FMI será un déficit bastante peor del que se logró en la primera mitad del año, por la imprudente decisión de rifar parte del esfuerzo para influir en la elección y porque parte de la mejora obedeció a factores transitorios. En verdad, un manejo de la macro prudente requeriría cerrar 2021 con un desequilibrio primario mucho más bajo del presupuestado porque los precios de las commodities resultaron mucho mayores a los previstos al momento de hacerse el presupuesto.

Si se presta atención a las declaraciones de varios funcionarios del Ejecutivo se puede concluir que la mejora fiscal que buscaría el Gobierno el año próximo sería mediante nuevas subas de impuestos. Por ejemplo, se ha dicho que el nivel de gasto público no es un problema, la presión tributaria no es alta en la Argentina y los impuestos no afectan a la inversión.

En esta nota me voy a detener en la presión tributaria. La información muestra que la Argentina comparte con Brasil y Uruguay la mayor carga impositiva de la región medida como porcentaje del tamaño de la economía. Con datos de la base del BID-CIAT y de la OCDE previos a la pandemia, estos tres países tenían una presión tributaria muy parecida al promedio de los países de la OCDE. Pero lo más importante en el caso argentino es que, mientras los países desarrollados sólo recaudan 0,1% del PBI en impuestos en cascada o a la producción, la Argentina obtenía de esas fuentes alrededor de 8% del PBI (impuesto a los ingresos brutos y sus equivalentes municipales, impuesto a las transacciones financieras y derechos de exportación).

Esto muestra los costos que paga la Argentina para obtener ingresos superiores a los 30 puntos del PBI. Los impuestos en cascada son, en parte, impuestos a la producción, porque no pueden devolverse en forma precisa en la Aduana; y, en parte, impuestos al consumo que distorsionan en forma caprichosa los precios relativos finales. Por su parte, las retenciones son impuestos a la producción que subsidian el consumo local de los productos gravados con ellas. Los países avanzados procuran no castigar la producción. Claro está que al Gobierno no parecen preocuparle estos temas, ya que aumentó retenciones previo a la pandemia y durante ésta le dio carta blanca a las provincias para que aumenten el impuesto a los ingresos brutos.

Otra omisión importante en el diagnóstico oficial es que la evasión en la Argentina es mucho más alta que en los países avanzados. Hace varios años estimamos en FIEL que la presión tributaria sobre el sector formal de la economía era alrededor de 30% superior al promedio. Si se mantiene esa proporción, los sectores formales de la economía argentina enfrentan hoy una presión tributaria muy superior al promedio de los países desarrollados.

También es curioso que se sostenga que la presión tributaria no es alta y, al mismo tiempo, se aumente el mínimo no imponible en el impuesto a las ganancias. Los países avanzados obtienen una parte importante de sus recursos del impuesto a las ganancias de las personas, en parte porque el trabajo informal pesa menos en el empleo y la evasión es también acotada, pero también porque el impuesto se diseña para ser masivo (más de la mitad de la población paga algo). El populismo fiscal no es la mejor vía para mejorar el diseño de los impuestos argentinos.

En cualquier caso, cualquier intento por aumentar otros impuestos debería ser destinado a reducir los impuestos a la producción; eso deja a la reducción del gasto público como el instrumento más adecuado para eliminar el déficit fiscal.

En el camino hacia las elecciones de 2023 deberíamos analizar cómo reducir el peso del Estado en la economía, mejorar la eficiencia del gasto y reemplazar impuestos a la producción por otros menos distorsivos. Un Estado que resuelve los problemas de la gente no es aquel que gasta más, sino el que gasta mejor.

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