La historia del presupuesto paralelo

Fondos públicos con asignación específica que se utilizan para cualquier fin, obras que no se terminan o que ni siquiera se empiezan, funcionarios que se enriquecen, recaudaciones que se desconocen y sorpresas a la hora de pagar los impuestos. Son los fondos fiduciarios del Estado.

Uno de cada diez pesos del presupuesto nacional queda bajo la órbita de algún Fondo. Sólo entre los 16 que figuran en una planilla anexa al presupuesto 2003 absorben $ 2300 millones, pero los ingresos reales con afectación específica alcanzaron el año pasado a $ 4900 millones, el 9,7% de los recursos tributarios de todo 2002.

Hay para todos los gustos: para las inundaciones, para la Patagonia, para el teatro, para el cine, para el tabaco, para el turismo, para las bibliotecas populares, para los trenes y para las autopistas. También para los estudiantes, para las Pyme, para el gas, para los científicos, para la electricidad y hasta para las ovejas.

Algunos funcionan; otros no. Las denuncias se acumulan. Informes de la Auditoría General de la Nación (AGN), de la Sindicatura General de la Nación (Sigen) y de la Oficina Anticorrupción (OA) a los que accedió LA NACION dan cuenta del desarrollo de estos fondos, establecidos por fuera de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.

"Es un desorden brutal. Conocer todos los fondos que dan vueltas por el Estado resulta casi imposible. Algunos figuran en el presupuesto, mientras que otros no. Algunos son fondos fiduciarios, algunos no. Recabar la información de todos ellos es muy complejo y eso facilita el descontrol", comenta el tributarista y ex director general de la DGI, Alfredo Lamagrande.

El Palacio de Hacienda tampoco tiene todas a favor. Forzado, a veces, por las circunstancias impuso profundas reformas, modificando incluso leyes con decretos o resoluciones. En los casos de los fondos de Infraestructura Hídrica y de Transporte, hasta disipar los motivos para los que fueron creados. Ni palian las inundaciones, ni mejoran los caminos.

Las consecuencias resultan hasta ridículas. La provincia de Buenos Aires gestiona ante el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) un crédito de US$ 20 millones para afrontar las obras de dragado del Río Salado, que deberían afrontarse con partidas del Fondo Hídrico. Pero no es posible.

"El Fondo terminó siendo una caja de ahorro de lujo del Ministerio de Economía, que se apropió de 70 millones (de pesos) de ese Fondo y de 100 millones del Fondo Vial para afrontar otras obligaciones, pese a que en teoría son de asignación específica", critica Raúl Rivara, ministro de Obras y Servicios Públicos bonaerense.

"Ambos fondos deberían llamarse "fondo de subsidio a los servicios públicos privatizados" porque para eso se terminan usando. Cada empresa de transporte recibe un subsidio con el dinero que debería destinarse a la construcción de la ruta provincial 6, que va de Zárate a La Plata, pero acá estamos", dice.

Los subsidios son una de las claves de los fondos. O, en ciertos casos, de su desaparición. La Oficina Anticorrupción ya presentó sendas denuncias por los fondos para las inundaciones y Vial -éste tras un informe de la AGN-, e investiga el malhacer de los funcionarios a cargo del Fondo Fiduciario de Capital Social (Foncap), tras un informe demoledor de la Sigen que sugirió incluso su eliminación.

En el caso del Fondo Vial, la AGN sólo ahondó en dos corredores, a modo de "muestreo". Sus hallazgos derivaron en una denuncia de la OA por "la presunta comisión de los delitos de fraude en perjuicio de la administración pública, malversación de caudales públicos y negociaciones incompatibles con la función pública".

El malhacer estimado por la OA, sólo en esos dos "casos testigos", ascendería a $ 114,68 millones. El equivalente a la entrega de 63.711 planes Jefes y Jefas de Hogar durante un año.

El Foncap, en tanto, está a cargo del secretario de Política Económica, Oscar Tangelson. La administración que perduró hasta 1999 habló por sus actos: estructura organizacional sobredimensionada, controles internos débiles y gastos excesivos fueron sus tres pilares.

Su presupuesto alcanzó a $ 40 millones, de los que destinó a "reducir la pobreza y promover la generación de empleo", tales sus fines, apenas $ 2,9 millones, de los que en 1999 previsionó como incobrables $ 1,1 millón.

En los tres primeros años del Foncap, además, una fundación recibió el 55% de los préstamos, aunque era a su vez accionista del Fondo, giró esas partidas a cancelar deudas con entidades financieras y terminó renegociando los vencimientos de su deuda con el organismo varias veces.

Privilegios salariales

A esto se suman aumentos del 126% en los sueldos de los trece directores del Foncap, sin autorización previa o posterior, o gastos de un director por telefonía celular por $ 1300 en sólo un mes, quien sumó a su sueldo honorarios como asesor y solventó un viaje a los EE.UU. con tarjetas de créditos propias que hizo pagar con partidas oficiales.

El Ministerio de Economía admite algunas derivaciones espurias de los Fondos. "Está claro que los fondos no se usan para los fines previstos. La tasa del gas oil se usa para financiar el transporte público y el Fondo Hídrico se armó para terminar con las inundaciones de la provincia de Buenos Aires, y que yo sepa, el agua sigue ahí. Los fondos son como el queso gruyere del sistema impositivo. Son una caja negra", reconoce una fuente del Ministerio de Economía.

Los hechos confirman sus palabras. El Sistema de Infraestructura de Transporte (SIT), uno de los fondos más relevantes por su volumen presupuestario, acumuló recursos en 2002 por algo más de $ 1091 millones. Incluye el Sistema Vial Integrado (Sisvial) y el Sistema de Transporte Terrestre (Sitrans), que a su vez se divide en el Sistema Ferroviario Integrado (Sifer) y el Sistema Integrado de Transporte Automotor (Sistau).

Esto genera una enorme dispersión de las partidas. La primera, que el año pasado las "compensaciones" a los concesionarios viales agrupados en el Sisvial insumieran $ 658,1 millones del SIT. Casi dos terceras partes del total. Y apenas $ 100 millones menos que el presupuesto de las siete obras que tiene en cartera el Fondo. En el primer trimestre de este año, las transferencias fueron por $ 80,4 millones

Las partidas a los concesionarios se giran en base a tres conceptos: "compensación por reducción de peajes", "compensación indemnizatoria" y "mejora de la competitividad en el Transporte de Carga".

El Sifer no se queda atrás. En base a "un coeficiente de participación por pasajero transportado" que implica que quien más transporta y, por tanto, más recauda, más subsidio recibe, las empresas concesionarias de trenes recibieron un "anticipo a cuenta de compensaciones indemnizatorias no tarifarias".

Metrovías acumuló $ 29,7 millones; Ferrovías, $ 23,8 millones; Trenes de Buenos Aires, $ 21,7 millones; y Transporte Metropolitano, $ 43,4 millones. Un total de $ 118,8 millones.

Los ejemplos con otros fondos se suceden. Como ocurre con el llamado "subsidio al gas patagónico" (Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales) y el muy poco conocido Fondo de Emergencia para Inundaciones.

El primero figura en cualquier factura de gas, en el ítem "Fondo Art.75 Ley 25.565", que recaudaba $ 0,004 -ahora hasta el 7,5% del precio- por cada metro cúbico de gas consumido para compensar las tarifas del gas para uso domiciliario en la zona sur del país, el departamento Malargüe de Mendoza y Carmen de Patagones, en territorio bonaerense.

Distintas áreas de la administración nacional intentaron recortar el beneficio. "Está mal planteado y es inequitativo, ya que las familias de mayores ingresos que viven en la Patagonia gozan de un subsidio mayor, al punto que al final pagan menos por el gas que una familia de una villa miseria del conurbano. Todo funcionario que entra a Economía se da cuenta de eso y busca eliminarlo. Por eso lo convirtieron en un Fondo Fiduciario, para generar un coto de discrecionalidad política y evitar recortes", comenta un ex funcionario de Hacienda.

Emergencias desatendidas

El Fondo de Emergencia para Inundaciones, en tanto, se creó en mayo de 1998 y se solventó en parte con créditos del BID y el Banco Internacional de Fomento y Reconversión, hasta operar partidas por $ 500 millones.

Un informe de la AGN girado en 2002 al jefe de Gabinete, Alfredo Atanasof, da cuenta de algunos de sus desmanejos. Entre otros, que no se respetó la distribución -ni el destino-, de los fondos por provincias dispuesta por ley; que no se crearon las unidades "de evaluación y ejecución" en cada provincia; que se superpusieron "funciones entre los subejecutores, los coejecutores y la Dirección Nacional del Programa"; y que los receptores de los subsidios no acreditaron que cumplían con los requisitos.

Así, la AGN subraya que "la verificación de la equidad en la distribución de fondos a las provincias resulta de difícil comparación. (...) Se destaca la asignación a la provincia de Formosa por un monto superior ($ 75,9 millones) a los denunciados".

Lo llamativo es que Formosa acumuló, además, una de las objeciones más duras del informe: "El programa tenía previsto procedimientos de contratación distintivos dada la naturaleza de la emergencia. Estos establecían un monto tope de $ 5 millones para las licitaciones públicas abreviadas. Con el objetivo de acelerar la ejecución de la obra el coejecutor dividió el proyecto en cinco secciones y, de esta manera al bajar los montos de la contratación, eludió el trámite de licitación pública internacional. Cabe destacar que a la fecha de cierre de la auditoría, las obras no habían alcanzado el objetivo manifestado."

¿Cuál es la razón de mantener estos fondos, entonces, si la Nación y las provincias pueden destinarlos a fines distintos a los prefijados? ¿Por qué no incluir sus partidas dentro del presupuesto nacional, blanquear el cuadro y distribuirlos desde allí?

"Los Fondos nacieron y se desarrollaron en los años 90 a partir de la desconfianza creciente que existía sobre los funcionarios del Ministerio de Economía y el temor que tenían el resto de la administración nacional y las provincias a les cortaran el grifo", rememoran desde de la Subsecretaría de Ingresos Públicos. "Eso fue en los 90. Ahora sirven para mostrar la puja que existe entre el Congreso y el Poder Ejecutivo por limitarse mutuamente la disponibilidad de la recaudación", abundan.

Una fuente de la Comisión Federal de Impuestos expone otra razón de ser para los Fondos y su reorientación: "La emergencia nacional, provincial y municipal es excepcional. El Estado está quebrado por donde se lo mire y hay que pagar los salarios como sea -afirma-. Todos buscan hacerse de partidas a toda costa, pero no por una cuestión turbia, sino por el estado de necesidad absoluta."

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