La gran oportunidad de un pacto para el desarrollo

En la Argentina, distintos actores vienen reclamando cambios fiscales de diversa índole. El denominador común de las demandas es que los intereses particulares se ponen siempre por encima de los generales. Este comportamiento ha dificultado encarar procesos integrales de reforma, sostenidos en leyes simples e indiscutibles para cualquier ciudadano de a pie. Un ejemplo relevante es el de la ley de coparticipación federal de impuestos, que por mandato constitucional debiera haberse modificado hace más o menos 20 años.

El peso del gasto público consolidado es hoy del orden del 44% del PBI; la presión tributaria efectiva, del 33% del PBI, y el déficit fiscal, del 7% del PBI. Un 68% del gasto nacional tiene mínima flexibilidad nominal a la baja y a nivel provincial el ratio es del 74 por ciento. Puesto en contexto internacional, el nivel de presión tributaria es similar a la del promedio de países de la OCDE. En 1990, mientras la OCDE tenía una presión tributaria del 32% del PBI, la Argentina tenía una del 14%. Estas relaciones dejan en evidencia que el aumento de la presión tributaria argentina en los últimos años ha sido significativo.

La elevada presencia del Estado puede ser apreciada por el ciudadano a través del componente impositivo que tienen bienes y servicios que consume. En el caso de alimentos, la carga tributaria total varía entre el 38% y el 44% del precio final, según tributen un IVA del 10,5% o del 21%, respectivamente. Una bebida gaseosa tiene una carga tributaria del orden del 50% de su precio final. Una casa nueva, del 44% de lo que cuesta. Y así puede continuarse con otros bienes y servicios.

Estos altos niveles de carga tributaria abren la puerta a la evasión, lo que genera una competencia desleal dañina para un funcionamiento lógico de los mercados, caracterizado por la formalidad de las transacciones.

En este contexto, la economía argentina ha estado prácticamente estancada durante los últimos 6 años. Este año se está reactivando y puede hacerlo también el que viene. Pero si el objetivo es crecer de manera sostenida, con inclusión social y baja de pobreza, es necesario un aumento de la tasa de inversión neta. Para que esto ocurra es necesario aumentar la competitividad estructural de producir bienes y servicios en la Argentina. Por ende, entre otras acciones, el peso de los impuestos sobre la formalidad debe bajar y la estructura cambiar, priorizando impuestos más neutrales que algunos de los actuales.

Sin dudas, el camino que debe seguirse es el contrario al de los últimos años. Debe bajar el peso del gasto público en la economía. Dado que la baja del gasto público nominal es inviable, debe trabajarse en que el gasto crezca, como máximo, a igual ritmo que la inflación. Con un PBI real creciente, el peso del gasto podrá comenzar a disminuir.

En la baja del peso del gasto público está la generación de un espacio fiscal genuino para bajar la presión tributaria y dinamizar la economía. Pero, paralelamente, hay que reducir también el alto peso del déficit fiscal.

Para tener una idea de la restricción que se tiene para iniciar el camino, si se supone que a partir de 2018 el gasto público primario (sin intereses) nacional crecerá a la misma velocidad que la inflación (descendente) y que la economía lo hará a un 4% anual acumulativo, en 13 años (2030) la presión tributaria nacional podría bajar nada más que 5 puntos porcentuales del PBI. Hay poco margen para bajar la presión tributaria nacional y no hay margen para subir los impuestos.

Por donde se lo mire, el desafío fiscal es significativo. Ponerse a la altura de las circunstancias es discutir todo integral y simultáneamente. Y todos debemos ser parte. No hay agentes económicos que tengan exclusividad. La reforma tributaria es una parte de una reforma fiscal mucho más amplia y que debe ser una reforma estructural.

Desde hace varios años insisto en el hecho de que en la Argentina los tres niveles de gobierno actúan como si el contribuyente fuera exclusivo de cada uno de ellos. Así, de manera descoordinada cada uno busca financiar su gasto gravando al mismo contribuyente. Este comportamiento ha llevado a los niveles de carga tributaria descriptos.

La reforma fiscal debe establecer una estrategia de espacio fiscal integrado. Esto implica ordenar fiscalmente todo el espacio geográfico del país, tanto en materia de gasto público como de financiamiento. Si bien es complejo, porque implica coordinar acciones entre el gobierno nacional, 23 provincias, la ciudad de Buenos Aires y una cantidad significativa de gobiernos locales, no es en absoluto imposible. Requiere como motor principal la decisión política de querer hacerlo con visión de largo plazo.

Esta estrategia debe tener por objetivo una baja gradual del peso del gasto público consolidado en la economía, baja que posibilitará sostener una caída del déficit y de la presión tributaria. Seguramente existirán actividades en las que la reducción de impuestos posibilite una mayor base imponible y quizá mantener el nivel de recaudación previo o incluso aumentarlo (dado que estarían a la derecha del óptimo de la Curva de Laffer). Es clave que las reformas busquen permanentemente elevar el grado de formalidad, penalizando al que quiera estar en la informalidad al tener la oportunidad de no estar.

A mi criterio, los componentes de la reforma fiscal que la Argentina necesita llevar adelante son básicamente cuatro:

Un acuerdo de responsabilidad fiscal de Nación y provincias. Tiene que ser una ley simple y clara, sin complicaciones de interpretación. Esta institución debe garantizar que la visibilidad de la información fiscal sea una política de Estado y permitir, entre otros aspectos, que el peso del gasto público baje gradualmente, generando el espacio fiscal que hoy no se tiene. Siendo responsables con el gasto, se puede ser responsable con la política tributaria y con el endeudamiento.

Un acuerdo sobre el reparto de recursos públicos entre los distintos niveles de gobierno, que garantice la sostenibilidad eficiente y equitativa del desequilibrio fiscal vertical que tiene el país. Excepto que se decida avanzar hacia un esquema devolutivo, las transferencias verticales de Nación a provincias y de éstas a municipios tienen que seguir existiendo. El objetivo final tiene que ser que cada habitante del país, independientemente de dónde viva, pueda acceder al mismo paquete de bienes públicos.

Una reforma tributaria nacional que baje el peso de los impuestos, principalmente el de los más distorsivos (como el impuesto al cheque) y que a la vez aumente el grado de progresividad. Hay que discutir todos los aspectos necesarios para darle forma a un sistema tributario simple y claro, es decir, un ordenamiento de elementos interrelacionados que interactúan entre sí. Hoy, simplemente no hay sistema.

Una reforma tributaria provincial y municipal. A nivel de provincias debe avanzarse en quitar todas las distorsiones más irrisorias del impuesto a los ingresos brutos (IIBB), mientras se diseña su sustitución por un impuesto más neutral. Los impuestos patrimoniales deben recuperar participación. A nivel municipal hay que empezar a corregir las distorsiones de la tasa de seguridad e higiene y focalizar el financiamiento de servicios públicos con tasas bien cuantificadas.

Sería ideal que el Poder Ejecutivo nacional envíe al Congreso en los próximos meses el proyecto de ley de responsabilidad fiscal, un proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos y el proyecto de ley de reforma tributaria nacional. Y que se discuta en el marco de la Comisión Federal de Impuestos una reforma tributaria provincial. Todo el arco político, empresario, sindical y civil debe iniciar el gran debate fiscal pensando en el camino a seguir por los próximos 30 años.

La discusión del proyecto de ley de presupuesto tiene que darse en un marco más amplio, como también la decisión a tomar con el impuesto al cheque, dado su vencimiento legal el 31 de diciembre. Y no puede faltar a la mesa el Fondo del Conurbano.

Se está ante una gran oportunidad. Hace falta la decisión política de todos los actores. No es descabellado pensar en un Pacto Fiscal Federal para el Desarrollo que sea el paraguas legal de las cuatro grandes reformas que, como mínimo, habría que hacer.

Director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf)

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