Impuestos: la pelea entre la Nación y las provincias puede terminar en un sistema aún más distorsivo
Tras la caída de los recursos coparticipables provocada por la reforma de Ganancias y frente al debate sobre el reparto de tributos considerados perjudiciales, hay alerta por eventuales subas de Ingresos Brutos, una carga fiscal muy negativa para la actividad
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PARA LA NACIONGabriela Origlia
La suba que registra en los últimos tiempos la recaudación del impuesto PAIS y la caída en la de Ganancias a causa de las reformas que rigen desde los salarios de octubre de 2023 dejaron al primero de los tributos en el centro del campo de batalla entre la Nación y las provincias.
El impuesto Para una Argentina Inclusiva y Solidaria (PAIS), que está atado a la existencia del cepo cambiario, aportaría este año el equivalente a 1,5% del PBI. Si se coparticipara el 30% de manera directa (no atado a obras de infraestructura, como es ahora que, de todas maneras, Economía no está girando esos fondos), los gobernadores recibirían fondos por 0,45% del producto y compensarían lo resignado en Ganancias. Si se avanzara en esa estrategia sería un “parche” más al patchwork que ya es el sistema tributario argentino.
Distribuir un impuesto que es un “invento” argentino -como lo definen los tributaristas- y cuya existencia se explica por el cepo y la brecha cambiaria, implica que cuando desaparezca habrá que rediscutir nuevamente la coparticipación. A diferencia del impuesto a los débitos y créditos bancarios, conocido como el impuesto al cheque -que nació por un año y lleva vigente 23- el PAIS tiene una existencia atada a las restricciones cambiarias.
Si el gobierno de Javier Milei cumple con el compromiso asumido ante el FMI de liberar el mercado cambiario, obligatoriamente tiene que extinguirse. Los mandatarios que impulsan esa coparticipación sostienen que, “cuando deje de existir, no se distribuye más. No es consolidarlo para siempre”.
Ante la crisis por los recursos, también están los gobernadores partidarios de coparticipar el impuesto al cheque. En ambos casos, las propuestas surgieron el año pasado tras la modificación en el impuesto sobre los ingresos de los trabajadores. Todo el debate se relaciona con la cuestión de fondo, que es el incumplimiento del mandato constitucional de tener una ley de coparticipación para reemplazar la de 1988.
Las dos vías por las que las provincias reciben recursos del Estado nacional tienen sus números en caída libre: las transferencias automáticas, por los motivos ya expresados, y los giros discrecionales, por la decisión política de prácticamente eliminarlos (en enero se redujeron en términos reales 98,9% en la comparación interanual)
En ese contexto, es altamente probable que los gobernadores echen mano al impuesto más criticado del país, Ingresos Brutos. Implica entre 75% y 90% de las recaudaciones locales y, pese a su efecto nocivo sobre la actividad económica, subir las alícuotas tiene bajo costo político.
Ingresos Brutos tiene un costado aún más pernicioso, según los especialistas consultados por LA NACION. Se trata del cobro de “anticipos” que hace la mayoría de las provincias y que provoca que los contribuyentes terminen siendo acreedores del fisco.
Las fuentes coincidieron en que, mientras los tironeos giran alrededor de estos impuestos, llama la atención, por ejemplo, que el equipo del ministro Luis Caputo no apunte al régimen especial de promoción de Tierra del Fuego, que implica un costo estimado de 2,4 puntos porcentuales del PBI. Ese esquema convive con otros beneficios fiscales que también se podrían remover.
El abogado tributarista y docente de la Universidad Austral, Diego Fraga, subraya que discutir la coparticipación del impuesto PAIS es seguir avanzando en un esquema provisorio: “Primero, no debería existir; es ridículo meterlo en la distribución con las provincias”.
Entiende que esa propuesta refleja el “poco compromiso” de los gobernadores con la “situación delicada” que se vive. “Son momentos donde se espera un gesto y la respuesta es ‘la nuestra no se toca’ -añade-. La modificación de Ganancias es lo que votaron los legisladores de la mayoría, ahora deben hacerse cargo”.
Está convencido de que, con el nombre que sea, el impuesto sobre los ingresos “debe volver con una propuesta superadora”. Que dejen de pagar quienes perciben menos de 15 salarios mínimos mensuales, a su entender, es un criterio que “no reconoce la verdadera” capacidad contributiva. “Que exista una renta al trabajo personal no es malo; sí lo es que se empiece a pagar desde muy abajo -detalla-. En la medida en que impacte en forma suave, con escalas largas, está bien. Lo que no se debe dar es que se pase velozmente a la alícuota de 35%”.
Acomodar para desacomodar
Para el tributarista César Litvin toda discusión en torno a qué distribuir esconde el problema de la falta de debate sobre la coparticipación. “Discutimos plata que no sabemos a dónde va; las provincias ganadoras de ese esquema presentan pésimos indicadores sociales; las que reciben más de lo que aportan no usaron bien ese dinero”, sintetiza.
Con esa salvedad, ratifica su opinión de que la reforma de Ganancias fue un “disparate”, porque se creó un impuesto cedular con distorsiones y exclusiones muy negativas, ya que quien empieza a tributar lo hace con alícuotas del 27% al 35% y porque, además, se agrandó la brecha con los autónomos. Tiene que tener una reformulación, subraya, y se debe coparticipar.
Sobre el impuesto PAIS, Litvin sostiene que además de que no debería existir, porque debería desaparecer la brecha cambiaria, coparticiparlo es “desfinanciar la seguridad social, que es deficitaria”. El 70% de lo recaudado va a ese segmento; de ese total 60% directo a Anses y el resto al PAMI. Sobre lo que va a provincias y municipios, “nadie rinde nada”.
Su colega Enrique Lingua aporta que una vez que el beneficiario de una distribución impositiva se “acomoda a los nuevos ingresos, no se saca más” esa carga. Grafica con que el exministro Sergio Massa hizo “proselitismo fiscal” al bajar Ganancias, “sacrificó a las provincias y ahora se quiere volver para atrás” con un impacto para los trabajadores.
“Este es un juego que se repite periódicamente y que nace en un problema de larga data y de difícil solución, como es el de no poder darnos una nueva ley de coparticipación -acota el contador tributarista Federico Favot-. La Constitución dice que ‘todos’ los impuestos deben ser coparticipados. Esa es la regla. La excepción es que, en épocas de crisis, la Nación puede aprobar cargas que no se distribuyan. Hace años que nos amparamos en la excepción y no en la regla”.
Favot afirma que distribuir el impuesto PAIS es “pan para hoy y hambre para mañana”, y entiende que la discusión se centre en esa carga por cómo escaló en la recaudación, pero preferiría que – “aunque malo también”- se diera por el gravamen al cheque, porque está convencido de que, pese a las críticas, va a continuar.
La mira en Ingresos Brutos
Entre los tributaritas hay consenso en que tanto el IVA como Ingresos Brutos recaudan “mal” y en que, además, compiten entre ellos. La idea de reemplazar el actual impuesto local por un IVA provincial o por un impuesto a las ventas retorna periódicamente, pero, mientras tanto, la carga sigue siendo crucial para las finanzas provinciales. “Sino equilibran las pérdidas en la coparticipación -dice Lingua-, aumentarán Ingresos Brutos. Ya hemos visto eso; es un impuesto que encarece las transacciones por la mecánica de acumulación y que hasta se exporta, aun cuando no está gravada esa etapa. Atenta contra la competitividad y afecta al consumo”.
En 2017, cuando en la gestión macrista se habló de una reforma fiscal, el entonces ministro Nicolás Dujovne sostuvo que había que convertir Ingresos Brutos en “algo más similar al impuesto a las ventas”. En el Consenso Fiscal firmado a fines de ese año las provincias se comprometían a bajar la carga gradualmente e, incluso, se acordó que algunas actividades estarían exentas en 2022. El pacto solo estuvo vigente en 2018.
Favot subraya que los pagos a cuenta del impuesto provincial son “excesivos” y que las provincias continúan “echando mano” a ese recurso. Es una situación “muy común y extendida” la de tener saldos a favor. El problema “lleva ya 15 años y no solo no se ha solucionado, sino que empeora”.
Fraga se pliega a esa posición; repasa que ARBA en la provincia de Buenos Aires fue la pionera en la imposición de los anticipos, una práctica a la que terminó plegándose hasta la AFIP: “Las provincias acudieron a este esquema de manera coactiva y sin sustento legal. No tienen en cuenta la verdadera capacidad productiva, no les importa, es un mecanismo hecho para saquear. Los contribuyentes son acreedores de deudas que pocas veces se podrán cobrar”.
Tras calificarlo como un impuesto “de la Edad Media”, Litvin comparte que las alícuotas podrían subir en la práctica. “Se paga aun perdiendo -acota-. El 70% de su recaudación se explica por los anticipos, lo que es un disparate. Es un modelo que desnaturaliza la relación entre contribuyentes y el fisco y, cuando se reclama, hay que pasar laberintos burocráticos enormes, además de que en un escenario de inflación el recupero se derrite”.
El gobierno de Milei baraja la convocatoria a los gobernadores a discutir un nuevo acuerdo fiscal. Para Fraga tiene que incluir herramientas que permitan hacer cumplir los compromisos. El firmado durante el macrismo, repasa, tuvo “buenas intenciones” pero se quedó en la nada. Si se llega a esa instancia, hay que avanzar en concentrar Ingresos Brutos en un IVA provincial o en un impuesto a las ventas, “aunque no será fácil, porque nadie quiere recaudar menos”. Litvin propone que haya “incentivos y castigos” para aquellos que no cumplan lo acordado.
En un documento que publicó recientemente, la Fundación Fundar propone convertir el impuesto al cheque en un sistema de recaudación, haciendo que sus pagos sean a cuenta de otras cargas impositivas, y negociar reformas en Ingresos Brutos —coordinadas por un organismo federal reforzado— que vayan en la dirección de “desgravar la actividad primaria y manufacturera, armonizar y coordinar regímenes de retención y percepción, e incentivar las declaraciones juradas conjuntas con el IVA”.
El esquema requiere, según señala la propuesta, fortalecer la coordinación entre niveles de gobierno mediante la jerarquización de un organismo fiscal federal, una iniciativa que se puede dar en el marco de la sanción de una nueva ley de coparticipación.
“Este organismo debería centrar sus esfuerzos en actualizar las normas sobre analogías de impuestos y características de tributos locales como Ingresos Brutos y Sellos —colaborando así con la estabilidad tributaria—, coordinar cuestiones de administración de impuestos y ayudar a la simplificación de trámites”, sintetiza.
El mapa de las alícuotas de Ingresos Brutos
Los últimos datos de Ingresos Brutos comparados entre las jurisdicciones datan de marzo de 2023. La serie histórica muestra una baja a partir de 2017, como consecuencia de la firma del Consenso Fiscal, durante la gestión presidencial de Mauricio Macri, que se prolonga hasta 2020 (la reducción de la carga total acumulada en esos tres años fue del 11,7%). Posteriormente, en los dos años siguiente, la alícuota general promedio se mantuvo relativamente estable en los primeros trimestres de cada año. Para 2023 se registra una importante alza, con un incremento del 4,9% en la alícuota general (aumento acumulado de 5,6% desde 2020).
Como consecuencia de esta trayectoria, la alícuota promedio del impuesto en 2023 es un 6,8% más baja que en 2017. Entre 2017 y 2023, 20 jurisdicciones bajaron la presión tributaria y cuatro la aumentaron. Las que más redujeron fueron Tierra del Fuego (-24,6%) y Córdoba (-21,3%). Salta es la provincia que registró un mayor aumento de la alícuota promedio de Ingresos Brutos (+18,4%), seguida por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (+12,9%).
Mientras que la alícuota promedio para el total del país en el primer trimestre 2023 se estimó en 3,05%, en los extremos aparecen Tierra del Fuego con la promedio más bajo, 1,86%, y Misiones, con la tasa media más alta, de 3,81%. De las jurisdicciones más grandes, Santa Fe y Córdoba tienen las alícuotas promedio más bajas y también Buenos Aires está por debajo del promedio, mientras que Mendoza y CABA tienen una presión tributaria por encima de la media nacional.
Estas 5 jurisdicciones (en las que se genera más del 70% el PBI nacional) muestran comportamientos diferentes en los últimos años. La provincia de Buenos Aires y CABA subieron su alícuota promedio desde 2022 y 2021, en cada caso, y Córdoba, Santa Fe y Mendoza lo hicieron en 2023.
Modificar la forma en que se relacionan las partes
Fernando Marengo, economista jefe de BlackToro Global Investment, recuerda que hace años participó de una propuesta de reforma de “coparticipación amplia”, dirigida por el economista Juan Antonio Zapata, en la que también estaba Teresa Iturre. Se apuntaba a una sola masa de tributos, ya que la “telaraña” de la coparticipación es producto de que cada vez que hubo una nueva necesidad se creó un tributo con una distribución diferente. Entonces, “cualquier cambio afecta intereses diferentes en distinta cuantía”.
De esa masa única de recaudación de todos los impuestos se debían financiar Nación, provincias, la Anses y, además, debía constituirse un fondo anticíclico. El reparto propuesto entre provincias apuntaba a tener “tintes de equidad (igual ingreso por habitante), igualdad de oportunidades (en su carácter federal, reconocer diferencias estructurales y buscar reducir brechas) y de eficiencia, para mejorar el ingreso de las provincias a lo largo del tiempo”.
Además, dice Marengo, habría que pensar en la descentralización de impuestos para evitar la falta de correspondencia fiscal. “Las provincias no tienen incentivos para recaudar y por cualquier tema recurren al auxilio de la Nación –afirma–. Es fundamental modificar la estructura tributaria, reduciendo y eficientizando”.
El economista está convencido de que hasta que no se tome ese camino es “difícil” avanzar. Y considera “fundamental” modificar la forma en que se relacionan la Nación y las provincias. La coparticipación, agrega, también debe incluir en su análisis cómo se ejecuta el presupuesto de la administración central. Por ejemplo, durante los años 90 La Rioja tuvo una participación de la obra pública nacional “difícil de explicar desde la lógica económica, y lo mismo ocurrió con Santa Cruz a comienzo de este siglo. No se puede dejar esto fuera del cálculo, ya que es otra forma de transferencia de recursos”.
Por Gabriela Origlia
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