Fideicomisos: la caja millonaria de la política que ningún ministro se atreve a tocar
Creados en los 90, los fondos fiduciarios públicos manejan recursos por alrededor del 2% del PBI y no siempre están debidamente auditados
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LA NACIONFrancisco Olivera
A cada ministro de Economía que llega le pasa lo mismo: mira las cuentas, se sorprende con esa caja oculta y millonaria del Estado, se ilusiona con usarla para los objetivos más loables, promete incluso transparentarla y, finalmente, por algún motivo, sin explicaciones, abandona la idea. Los últimos fueron Silvina Batakis y Sergio Massa. “Vamos a hacer un sistema de cuentas únicas”, había anunciado Batakis. Pero los fondos fiduciarios públicos siguen ahí, intactos, algunos con casi 30 años de existencia, y engrosando el gasto: según un informe de la Oficina de Presupuesto del Congreso, manejan recursos por alrededor del 2% del PBI.
La magnitud impacta porque la Argentina está en medio de un ajuste y estos instrumentos quedaron afuera del decreto del Gobierno. Si, como hizo el ministro Luis Caputo hace dos domingos, el producto se calcula sobre 500.000 millones de dólares, la cifra representaría unos 10.000 millones.
Dependerá, en todo caso, de cómo se calcule el producto. Es cierto que muchas de las atribuciones de estos fondos, que nacieron en 1994 como instrumento de la ley 24.441 de Financiamiento de la Vivienda y la Construcción, corresponden en realidad a funciones que de todos modos debería asumir el Estado, por lo que no conviene hacer cuentas apresuradas: no todo es susceptible de ahorro.
El subsidio a los colectivos o a los consumos de gas en zonas apartadas, por ejemplo, podría hacerse desde la Secretaría de Hacienda y no directamente, como ocurre desde hace casi 20 años. Pero, en todo caso, sí valdría la pena detenerse en por qué los sucesivos gobiernos han decidido utilizar y hasta abusar de este mecanismo que está lejos de cumplir con los requisitos de transparencia de partidas que, se sabe, en muchos casos no queda claro ni dónde terminan ni si se emplean correctamente porque pasan por fuera de los controles clásicos de la Administración Pública Nacional.
Fideicomiso de Infraestructura Hídrica. Fondo de Integración Socio Urbana. Fondo Fiduciario de Servicio Universal. Fondo de Infraestructura de Seguridad Aeroportuaria. Fondo Fiduciario para Subsidios a Consumos Residenciales de Gas Licuado de Petróleo. Fondo Fiduciario para la Protección de Bosques Nativos. Fondo para la Actividad Ovina. Fondo Nacional del Manejo del Fuego. ¿Por qué esas funciones no podrían ser cubiertas directamente desde las respectivas dependencias? La respuesta que dan los gobiernos empieza en la naturaleza de este instrumento: se supone que saltea las trabas burocráticas, que debería ser más eficiente y, lo más relevante, que estará a resguardo de posibles ajustes. “Se usan para proteger gasto”, define el economista Nicolás Gadano.
Un fideicomiso es entonces una figura jurídica que le permite un “fiduciante” -el Estado- asignarle recursos a un agente “fiduciario” -suele ser un banco público, en general el Nación y el BICE-, para que lo administre con un fin determinado. La normativa obliga al fiduciario a reportarle a la Secretaría de Hacienda la información financiera relativa a la ejecución y el cierre de sus balances y estados contables. Con esos datos, la Oficina Nacional de Presupuesto elabora informes trimestrales que publica en el portal del Ministerio de Economía y que el jefe de Gabinete entrega al Congreso.
Un relevamiento de la Fundación País Abierto y Digital elaborado sobre datos del Ieral dice que hay en la actualidad 29 fondos fiduciarios públicos no financieros nacionales activos, sin contar los provinciales ni los municipales, y que manejaron en 2022, último año completo, 998.819 millones de pesos. A valores de entonces eran unos 5000 millones de dólares. La Oficina de Presupuesto del Congreso agrega que el 58% de los recursos que reciben viene del Tesoro nacional; otro 18%, de impuestos directos, y el 17% restante, de rentas a la propiedad.
El creador de esta figura jurídica fue Carlos Menem, en 1994, pero se expandió después con todas las administraciones. La usaron De la Rúa y Duhalde; cobraron nuevo impulso en 2004, cuando Néstor Kirchner los incorporó al artículo 8 de la ley de Administración Financiera (24.156); se expandieron todavía más en 2014, cuando Cristina Kirchner agregó la normativa en el Código Civil; se volvieron superavitarios con Macri, que les asignó más presupuesto, y continuaron con Alberto Fernández. En 2012 los recursos que manejaban eran 1,12%, exactamente la mitad que hoy. Es decir, se duplicaron en una década.
La cuestión motivó en estos días un pedido de informe de los diputados de la Coalición Cívica Juan Manuel López, Victoria Borrego, Marcela Campagnoli, Maximiliano Ferraro, Mónica Frade y Paula Olivero. La recorrida que hace la Fundación País Abierto y Digital deja entrever aspectos que no se terminan de explicar.
Hay, por ejemplo, cuatro fondos que tienen ingresos significativos y gastos muy inferiores, algo que el informe define como “saldos no utilizados”. Ocurre cuando estos instrumentos generan su propia renta financiera, en general mediante la inversión en Letras del Tesoro que prevé la ley. Es el caso del Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial, que fue creado en 1995 por el efecto Tequila y para “asistir a las provincias o municipios en la privatización de las entidades financieras u otras empresas”, entre otros objetivos. En 2022, ese fondo tuvo ingresos por 70.163 millones de pesos (348 millones de dólares a la cotización de entonces, todo como resultado de rentas de capital) y egresos por apenas $ 7229 millones (35,7 millones de dólares). El informe se pregunta entonces si no se debería atender el estado de cada uno. “En todos estos casos, dado que no existen datos de sus saldos patrimoniales, debería analizarse las causas de dicha situación y eventualmente proceder a cerrar o reestructurar dichos fondos”, concluye.
El Fondo Nacional del Manejo del Fuego es otro ejemplo de esta desproporción. Fue creado por Cristina Kirchner para “la contratación, capacitación y entrenamiento del personal temporario que actúe en la extinción de los incendios forestales y rurales” y la “realización de obras de infraestructura” y, desde entonces, se financia con “una contribución obligatoria” del 0,3% de las primas de todos los seguros del país, con excepción de los de vida. Cuando se inauguró, en 2012, la iniciativa acaparó muchas críticas en la Unión Industrial Argentina. Los recursos de este fideicomiso tampoco se condicen con los gastos: en 2022 tuvo 10.207,8 millones de pesos de ingresos (unos 50 millones de dólares a la cotización de entonces) y egresos por 6107,7 millones (30 millones de dólares).
Siempre por debajo de la atención de los medios y la sociedad en general, según la normativa incorporada en el Código Civil, el fiduciante (banco) rendir cuentas de su gestión por lo menos una vez al año. Lo que sorprende es, de todos modos, la plasticidad de los objetivos del instrumento, que muchas veces se van adecuando a las necesidades y hasta se yuxtaponen. En la Argentina hay, por ejemplo, cuatro fideicomisos destinados a promoción de pymes y emprendedores: el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (Fondep), el Fondo Fiduciario para la Promoción de la Economía del Conocimiento (Fonpec), el Fondo de Garantías Argentino (Fogar), y el Fondo Fiduciario Para el Desarrollo de Capital Emprendedor (Fondce). “Debería evaluarse la posibilidad de unificar”, recomienda la Fundación País Abierto y Digital.
El economista Ariel Melamud, que estudió en su momento la aplicación de estos fondos junto con su colega Emilio Nastri, afirma que el problema es menos el gasto que el control de transparencia. “Hay un tema de rendición de cuentas y, seguramente, de corrupción, más que en el volumen que se va para otro lado, porque en muchos casos ejecutan políticas públicas”, explica. Subsisten, con todo, fideicomisos que no tienen demasiados recursos o con funciones que seguramente podrían cumplirse dentro de la administración pública. ¿Y se decidiera reemplazarlos? Habría que analizar caso por caso. Gustavo Vera, director del comité ejecutivo de Lucha contra la Trata y Explotación de Personas, celebra por ejemplo que, gracias al Fondo Fiduciario de Asistencia Directa a Víctimas de Trata, los bienes que se decomisan para ayudar a las víctimas no queden licuados por la inflación cuando llega la sentencia firme. “La función de ese fondo es que, a través del BICE y de la Administración de Bienes del Estado, esos bienes no pierdan valor cuando el fallo se demora. Es un mecanismo muy bueno y que además se hace con el control del Consejo Federal de Inversiones, al que tienen acceso todas las provincias y organismos internacionales”, dice Vera.
Es cierto que la crisis y los años han ido reduciendo algunos montos a un nivel ínfimo. El del Fondo para la Recuperación de la Actividad Ovina y de Llamas, por ejemplo, que vence en 2030 y se nutre de aportes del Tesoro. Creado en mayo de 2001, durante el gobierno de De la Rúa, fue pensado para atender la crisis de los productores de la Patagonia y, cuando se convirtió en ley, se extendió a todo el país y sirvió para financiar programas ganaderos y textiles por unos 20 millones de dólares. Sebastián Apesteguía, presidente de la Federación de Instituciones Agropecuarias de la Provincia de Santa Cruz, dice que fue muy útil para mantener la producción y que hoy no supera el millón de dólares. “Entendemos que es un mal momento, pero necesitamos una adecuación”, dice.
No hay modo de que, si se enfrenta el problema, se caiga en la conclusión de siempre: la manta es corta.
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