Federalismo: cómo recaudar y repartir recursos, los ejes de un debate sin fin en la Argentina

En un año electoral en el que empiezan a calentarse los motores –aunque falta definir quiénes serán los candidatos definitivos–, son varios los anotados en la lista de quienes quieren llegar a la Casa Rosada que plantean que debería cambiar el esquema del federalismo en el país. Los precandidatos Patricia Bullrich, Gerardo Morales, Javier Milei, Juan Schiaretti y Juan Manuel Urtubey están entre ellos. Quienes son del interior dicen que la clave es lograr una mayor equidad entre el dinero de la recaudación de impuestos nacionales que llega al AMBA y el que va al resto del país, mientras que hay quienes apuntan a que no existan distritos que dependan, para su funcionamiento, casi totalmente de la Nación.

Las fuentes consultadas por LA NACION coincidieron en que es “imposible” aplicar en el corto plazo un recorte total de los recursos que van por fuera de la coparticipación (es decir, las llamadas transferencias no automáticas), aunque afirmaron que sí se debería avanzar en una reforma de lo hoy existente. Además del dinero, hay otras cuestiones que atender para cambiar el perfil productivo de las provincias: la educación, la infraestructura y la capacitación, por ejemplo, son factores determinantes para definir el perfil de la economía de cada lugar y, por tanto, su capacidad de obtener recursos para su sector público.

¿Qué dicen, mientras tanto, los precandidatos? “El riesgo que sufre Argentina con su sistema actual es que la mitad del país subsidia a la otra mitad del país. Hay que dejar el federalismo extractivo y pasar a un federalismo productivo. El federalismo no es que las provincias más ricas se hagan más pobres para mantener a las que se siguen empobreciendo por su sistema feudal”, señaló en declaraciones públicas Patricia Bullrich, presidenta del PRO. “¿Por qué los cabecitas negra del interior se tienen que hacer cargo de todo? Hay que terminar con todo el tema de los subsidios al AMBA”, planteó por su parte el gobernador de Jujuy, el radical Gerardo Morales.

Su par de la provincia de Córdoba, Juan Schiaretti, sostuvo que avanzar en el federalismo sería lograr que “los subsidios se repartan con parámetros objetivos”, poniendo equilibrio en el reparto de “recursos y responsabilidades”, en tanto que desde La Libertad Avanza Javier Milei planteó la necesidad de “reventar las transferencias discrecionales a las provincias”, y desde el PRO

María Eugenia Vidal señaló que no puede ser un tema de discusión a qué provincias afectar para mejorar otras: “Nos estamos peleando por una sábana corta entre las provincias desde hace años, y el problema es que la Argentina no crece de manera sostenida desde hace años”. En tanto que Horacio Rodríguez Larreta planteó la necesidad de “volver al federalismo y dejar atrás el país unitario”.

En la práctica la recaudación de Ingresos Brutos (IIBB) –un impuesto que impacta con fuerza sobre los precios de los bienes y sobre la competitividad de las empresas– es el pilar de los recursos propios de las jurisdicciones.

La casi totalidad de las provincias, a diferencia de la Nación, tienen superávit primario desde 2018 (logrado fundamentalmente por el ajuste de los salarios frente a la inflación), por lo que la administración central podría reducir las transferencias por fuera de la coparticipación.

Tasas de dependencia

La reforma constitucional de 1994 dispuso que debía dictarse una nueva ley de coparticipación. Pasaron 28 años y eso no se logró. Si se observan solo esos giros en relación a los ingresos tributarios totales de los distritos, las más dependientes son Formosa (las transferencias representan el 94% del ingreso tributario total); La Rioja (92%); Catamarca (90%); Santiago del Estero (89%); Jujuy (88%) y Corrientes (87%). En ese listado hay jurisdicciones administradas por el partido del oficialismo y por los partidos de la oposición. El promedio nacional es de 61%: es decir, en promedio, de cada $10 que entran a una jurisdicción $6,1 vienen de la Nación, según datos de 2022 elaborados por el instituto Iaraf.

El economista Juan Llach enfatiza que el planteo de que las provincias deberían empezar a “vivir con lo propio” es “inviable”, porque eso no se podría poner en marcha en el corto plazo, aunque sí podría instrumentarse de forma gradual. “Es el eterno conflicto de la Argentina entre el ajuste gradual y el shock. Todas o casi todas las veces que se trató de hacer un shock –la convertibilidad fue una excepción, a la larga costosa– se fracasó más tarde (como en el plan Krieger Vasena o en el Austral) o más temprano”, advierte.

Llach recuerda que las provincias son “remisas” a hacer reformas impositivas “correctas pero visibles” y, en cambio, recaudan cerca de 4% del producto con Ingresos Brutos, un impuesto acusado de ser “anti-crecimiento”. Con su colega Marcela Harriague insisten desde la primera década de este siglo con propuestas de reformas “muy superiores, más parecidas a los de muchos países, federales y no federales, cuyas potestades tributarias de provincias y municipios son mucho mayores que en la Argentina y con impuestos ‘normales’ como IVA, Ganancias y a la propiedad, mucho menos distorsivos que, por ejemplo, Ingresos Brutos, y sin cargas como las retenciones. Ese es el camino decisivo para dar lugar a un desarrollo sostenido”.

Ingresos Brutos es una carga más “invisible” que las patrimoniales, por lo que los gobernadores suelen echar mano a ese tributo y no al cambio de alícuotas o de las bases del impuestos automotor o del inmobiliario.

El tema lleva unos cuatro años en la agenda. En 2018 el gobierno nacional de Juntos por el Cambio creó el Organismo Federal de Valuaciones de Inmuebles (OFEVI), con la intención de llevar la valuación fiscal promedio al 70% del valor de mercado. Hoy ronda el 25% (en algunos distritos es el 10%/15%). Ese rezago es determinante para que Ingresos Brutos sea el impuesto con más peso en las recaudaciones de los distritos.

Desde el Ieral de la Fundación Mediterránea, Marcelo Capello apunta que hay cierto consenso de que las jurisdicciones menos dependientes de Nación son “más cuidadosas a la hora de gastar, porque para hacerlo deberían cobrar más impuestos. No es tan simple reducir la dependencia. Por ejemplo, implicaría darles más potestades tributarias”. El economista afirma que los valores fiscales de los inmuebles rurales y urbanos están “muy por debajo” de los precios de mercado. Y advierte que IIBB es muy discutido por ineficiente y por ser contrario a la competitividad.

Si la Nación decidiera restringir los envíos discrecionales complicará más a algunas provincias que a otras. Capello indica que si se redujeran esas transferencias corrientes para el déficit de los sistemas previsionales provinciales o para dar asistencia financiera, habría distritos que pasarían a tener déficit financiero. En los primeros nueve meses de 2022 eso habría ocurrido en Buenos Aires, Neuquén, Río Negro y San Luis.

Desde la progresiva eliminación, a partir de 2016, de la detracción del 15% de los recursos de la coparticipación que hacía Nación antes del reparto, para enviar recursos a la Anses (esa eliminación se completó en 2020), las provincias mejoraron su participación en la distribución de tributos nacionales. Medió un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a favor de Córdoba, Santa Fe y San Luis, que sentó jurisprudencia y aceleró la restitución de fondos a todas.

Un trabajo de Capello muestra que en 2022 las transferencias automáticas a las provincias equivalieron al 7,9% del PBI, cuando en 2015 representaban 7,2%. También cayeron los giros discrecionales, de 1,1% a 0,8%. En términos brutos, entre ambos ítems las provincias recibieron en 2022 el equivalente al 8,7% del PIB en 2022, frente al 8,3% de 2015.

Para el economista esa fue una de las razones, además de la licuación de salarios y jubilaciones, de la “mejora” en los números fiscales provinciales: el resultado primario consolidado pasó de negativo a positivo, de un déficit primario de 0,1% del PBI entre enero y setiembre de 2015 a un superávit de 1% en el mismo lapso de 2022. Solo San Luis registró déficit primario en ese último período.

Desde el Iaraf, su director Nadin Argañaraz señala que, si se miran los datos de los primeros trimestres de cada año desde 2015, los giros no automáticos cayeron del 0,19% al 0,13% del PBI y, según el economista, en 2024 eso “debería ser peor”. También subraya que en la generación de superávit de las provincias fue “crucial” el ajuste salarial que, entre 2017 y 2021, equivalió al 1,4% del PBI. “Habrá que ver cómo siguen las negociaciones salariales –agrega–. Los gremios no reclaman una suba igual a la inflación, sino un ‘golpe’ y, después, seguir la evolución de los precios”.

En la consultora Politikon Chaco analizan que, de los nueve distritos de los cuales hay datos de 2022, ocho presentan superávit: CABA ($130.718 millones); Córdoba ($100.000 millones); Catamarca ($7669 millones); Entre Ríos ($16.359 millones); Formosa ($5739 millones); Salta ($6765 millones); San Juan ($5375 millones) y Tucumán ($31.864 millones). La única con déficit fue Neuquén ($10.272 millones). “En la gran mayoría de los distritos con superávit, los fondos extra coparticipación explican una buena parte de ese resultado”, dice Alejandro Pegoraro, director de la consultora.

A su entender, en el mediano plazo, se podrían realizar cambios en el esquema de envíos no automáticos para “quitarle discrecionalidad” y que sean “equitativamente distribuidos”. Una solución posible es que haya “envíos de montos fijos (actualizables por inflación) estableciendo previamente las funciones y especificaciones, con asignación específica, quitándole margen al uso arbitrario” de las provincias.

Al mismo tiempo, añade, el reparto de ATN (aportes del Tesoro nacional) debería actualizarse para que haya un mecanismo uniforme que contemple a las 24 jurisdicciones y “no solo a algunas elegidas. En el caso de que alguna provincia atraviese una emergencia, podría ser atendida con “asistencia del Tesoro nacional con envíos puntuales y afectados a tal fin, y no a libre discrecionalidad”.

Capello aclara que el hecho de que las provincias tengan, mayoritariamente, superávit primario y financiero en 2022, “no quiere decir necesariamente que todas tengan excedentes de recursos”. Como enfrentan mercados privados voluntarios de deuda en moneda extranjera prácticamente cerrados desde 2018, “deben alcanzar superávit financiero para, con esos recursos, pagar las amortizaciones de capital. Después de esos pagos, el resultado financiero neto tiende a cero o a ser negativo.

Si el año que viene volvieran a tener acceso al endeudamiento –razona el economista– podrían liberar parte de su ahorro corriente para “mayor inversión, si es que no directamente al gasto corriente (un riesgo para este año electoral)”. A su criterio, lo ideal sería que usaran esos recursos “responsablemente” y aumentaran el nivel de inversión pública “sin que la relación entre deuda y producción provincial aumentara, si inicialmente está en niveles elevados”.

Alternativas a la reforma

Según los especialistas, una reforma de la ley de coparticipación es necesaria, pero, en paralelo, sostienen que es muy complicada por los apoyos políticos que se deben reunir.

Fernando Marull, socio de FMyA, subraya que las provincias más dependientes de la Nación lo son de los giros automáticos y no de los arbitrarios, por lo que el planteo de algunos precandidatos a la Presidencia no es aplicable: “Lo que va por fuera de la coparticipación ronda 0,8 puntos del PBI; las ayudas discrecionales se podrán bajar para las jurisdicciones que estén más cómodas; a las que estén en déficit, se les puede exigir presentar un plan. Hay que alinear los objetivos como se hizo en 2017 con el pacto fiscal; lograr un acuerdo entre Nación y provincias para limitar el gasto. Se debería insistir por ese lado”.

Llach subraya que la distribución de recursos vigente entre provincias (coparticipación secundaria) como la que rige entre Nación y provincias (primaria) fue definida “casi al azar”. Una forma en la que la Nación “puede y debe compensar el disparate” es, por ejemplo, con obras públicas, lo que es similar a “poner metas que impliquen premios o castigos”. Capello comparte esa posición.

“La acumulación de superávits provinciales en desmedro del déficit nacional es problemático en el mediano y largo plazo, principalmente porque los distritos se ‘acostumbran’ a solucionar desfajes de caja con recursos nacionales, como también a financiar así obras –dice Pegoraro–. De fondo, sobre todo en las más chicas y dependientes, hay un problema de baja recaudación propia”.

Grafica que Catamarca recibió en marzo $20.000 millones por fondos automáticos, pero recaudó solo $2860 millones de tributos locales. “Encarar procesos de reformas tributarias locales es un paso indispensable para que las provincias puedan tener mayor autonomía fiscal”, dice.

La ley de coparticipación es “eminentemente” redistributiva, por lo que, indica Argañaraz, se deberían modificar los coeficientes para equiparar la dispersión entre jurisdicciones de similares características. Una posibilidad es “empezar a cambiar en el margen; crear un fondo con un excedente de recaudación y distribuirlo diferente”, analiza. Para el economista es la forma de avanzar porque, de otra manera, es “prácticamente imposible que se acepte bajar para darle más al otro”. Su propuesta implicaría también que los coeficientes sean “más dinámicos, como es la realidad. Hace 20 años no estaba Vaca Muerta que, por ejemplo, le cambió los números a Neuquén”, ejemplifica.

El debate por los recursos para la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad de Buenos Aires (CABA) fue a la Corte Suprema de Justicia por entender que el recorte de coparticipación que hizo el presidente Alberto Fernández profundiza la discriminación que arrastra en la coparticipación (aporta más del 20% de la recaudación nacional y recibe el 1,4% de los fondos). Sin embargo, en su territorio la Nación financia servicios que, en el resto del país, están a cargo de los gobiernos locales como transporte, agua, electricidad y justicia laboral.

Los economistas Dante Quaglia y Darío Bertero del Centro de Estudio e Investigaciones para el Desarrollo (Cesid) son los autores de un informe que analiza los recursos nacionales destinados a Agua y Saneamientos Argentinos (Aysa) desde 2006, cuando se creó. Desde ese año la empresa, que solo presta servicios en el AMBA, recibió subsidios nacionales para gastos corrientes y de capital por $2,16 billones, a precios del 2022 (US$ 12.199 millones).

Con ese monto, calculan los economistas, se podrían haber construido 58 plantas de tratamientos de líquidos cloacales para atender a 1,9 millones de personas o 10.595 kilómetros de acueductos.

También proyectaron los montos teóricos que hubieran recibido las provincias de haberse coparticipado los subsidios a AySA desde 2006 hasta 2022: Buenos Aires, $426.087 millones; Misiones $67.136 millones; Catamarca $60.269 millones; Neuquén $36.139 millones; Córdoba $188.339 millones; Río Negro $54.076 millones; Corrientes $78.367 millones; Salta $79.623 millones; Chaco $106.933 millones; San Juan $72.513 millones; Chubut $32.852 millones; San Luis $49.565 millones; Entre Ríos $105.634 millones; Santa Cruz $34.947 millones; Formosa $79.678 millones; Santa Fe $195.724 millones; Jujuy $61.198 millones; Santiago del Estero $87.771 millones; La Pampa $41.865 millones; Tucumán $100.687 millones; La Rioja $45.059 millones; Tierra del Fuego $27.949 millones; Mendoza $85.127 millones y CABA, $43.702 millones.

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