Es necesario un acuerdo fiscal y federal que sea muy abarcativo

La ley 27.260 de Sinceramiento Fiscal y Reparación Histórica a Jubilados creó la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria, que tiene como misión analizar el proyecto de reforma que el Poder Ejecutivo prepara por estos días.

La ley enumera una serie de principios que deberían regir el nuevo sistema impositivo: progresividad, equidad, simplificación, certidumbre y coordinación federal. La iniciativa está en la agenda de prioridades del Gobierno y se percibe un alto grado de consenso respecto de la necesidad de reformar el sistema actual, aunque no parece ocurrir lo mismo con relación a cómo hacerlo.

Si bien las condiciones políticas lucen razonables para garantizar un adecuado nivel de diálogo, la situación macroeconómica y específicamente fiscal plantea las mayores restricciones. La economía ha permanecido estancada en los últimos años y el producto per cápita de 2016 apenas iguala al de 2010. Por su parte, la presión tributaria de la Nación y las provincias se encuentra en máximos históricos (saltó de 22 a 34% del PBI entre 2004 y 2016), y, sin embargo, no alcanza para morigerar un desequilibrio fiscal consolidado que ronda el 7% del producto.

Pero si incorporamos en el análisis la dimensión federal de la reforma, el desafío se torna de mayor complejidad. No sólo la Nación ostenta la potestad de imponer impuestos, sino también las provincias. La Nación hoy recolecta el 80% de la recaudación total, y las jurisdicciones provinciales recaudan el 20% restante.

Por consiguiente, una reforma tributaria integral y federal no debería ceñirse exclusivamente a la modificación de los impuestos nacionales, sino que debería incluir a los sistemas locales.

La estructura tributaria nacional presenta un predominio de los impuestos indirectos, en línea con lo que se observa en América latina y a diferencia de lo que ocurre en el mundo desarrollado. En 2016 el IVA aportó el 27% del total recaudado; las contribuciones a la seguridad social, el 26%; y el Impuesto a las ganancias, el 21%. Los impuestos distorsivos como Créditos y Débitos Bancarios y Derechos de Exportación representaron 6% y 3% respectivamente, mientras que una proliferación de impuestos menores con escaso potencial recaudatorio individual contribuyó con el 17%.

Los sistemas tributarios provinciales en su conjunto generan recursos que sólo alcanzan para financiar el 30% del gasto público provincial. Se destaca Ingresos Brutos -cuestionado por sus efectos distorsivos- que aporta el 77% de la recaudación total provincial. El segundo impuesto en importancia es el de Sello, con el 9% de los recursos. En el otro extremo, los impuestos directos, como el inmobiliario urbano y rural, sólo representan el 8% y la patente automotor el 6%.

Nuestro esquema se caracteriza por su concentración en los impuestos al consumo y por un menor peso relativo de los tributos sobre factores de la producción, más concentrados sobre las rentas del trabajo que en los ingresos de capital. Eso le da mayor regresividad al sistema impositivo.

Estas deficiencias estructurales históricas han dado forma a una estructura procíclica y centralizada en un esquema federal carente de correspondencia fiscal.

Por esto, una reforma tributaria integral no puede estar aislada de un gran acuerdo fiscal mucho más abarcativo. En líneas generales, debería rebalancearse el esquema vigente fortaleciendo el impuesto a las ganancias, ampliando su base tributaria y revisando excepciones. Asimismo, es momento de evaluar la totalidad de los regímenes promocionales regionales y sectoriales.

Deberían fortalecerse los impuestos patrimoniales, en especial en las provincias, trabajando con el impuesto inmobiliario urbano y rural, y analizar la viabilidad de descentralizar determinados recursos hacia las jurisdicciones locales. Este tipo de reformas sólo pueden implementarse gradualmente, a través del fortalecimiento de las administraciones tributarias provinciales.

Pero el tema de mayor complejidad resultará sin dudas la impostergable modificación de Ingresos Brutos, no sólo por las dificultades técnicas y operativas del cambio, sino también por tratarse de la principal fuente de financiamiento provincial. Su reemplazo por un IVA, ya sea separado en el ámbito provincial o con alícuota suplementaria del tributo nacional, no está exenta de grandes desafíos, pero eso no debería resultar un escollo para avanzar.

El autor es economista e investigador principal del Cippec

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