En 30 años, las provincias duplicaron su participación en el gasto público

Domingo Cavallo suele decir que la convertibilidad no era un plan insostenible, pero que lo arruinó el gasto de las provincias. El debate sigue intacto dos décadas después porque la Argentina intensificó desde entonces su voracidad fiscal. Cada vez que pueden, y principalmente desde la discusión con Chubut, Javier Milei y sus funcionarios vuelven sobre lo mismo: el ajuste no debe ser sólo atribución del Estado nacional.

Un repaso por la historia reciente indica que la responsabilidad fue compartida, pero que recae algo más sobre los gobernadores: según un informe de la consultora Romano Group, si se toma como referencia el nivel de gasto público que el país tenía en los 80, mientras la Nación lo expandió desde entonces en 5 puntos porcentuales, las provincias lo hicieron en 8 puntos.

Fue una tarea conjunta de consecuencias obvias. Es cierto que, cuando defienden sus necesidades presupuestarias, los gobernadores tienen un punto a favor: con la reforma educativa de 1991 (ley 24.049), las provincias se hicieron cargo de las escuelas secundarias y superiores, concluyeron un proceso de traspaso que se había iniciado en 1977 y, como consecuencia, subieron su participación en el gasto general. Pero, salvo excepciones en determinados momentos, no hubo desde entonces demasiados esfuerzos por ajustarlo.

Al contrario, el gasto siguió creciendo. De acuerdo con el informe de Romano Group, si se toma como punto de partida 1980, el promedio de gasto de las provincias, que hasta 1990 había sido del 8% del PBI, subió a 12% en la década siguiente (1990-2000) y volvió a trepar al 16% en los últimos 10 años.

Un incremento de 8 puntos porcentuales en 30 años. Y, mientras tanto, el comportamiento de las cuentas de la Nación fue bastante similar, aunque partiendo desde un piso más alto y, por lo tanto, relativamente menos abrupto: era de 20% del PIB entre 1980 y 1990, bajó al 17% en la década siguiente (1990-2000) y aumentó en los últimos 10 años a 25% del PIB. Un alza de 5 puntos porcentuales. “Todos aumentaron aunque, proporcionalmente, las provincias subieron más que la Nación”, dice Salvador Vitelli, jefe de Research de la consultora.

El resultado es lo que se vio hasta ahora: un desbande fiscal creciente que fue creando inconsistencias macroeconómicas hasta conformar una crisis estructural. El gasto público consolidado, que era del 30% entre los años 1980 y 2000 si se cuentan los tres niveles de la Argentina -nacional, provincial y municipal-, superó el 40% en este siglo.

Contribuyó así a crear un Estado monstruoso, sólo sostenible con endeudamiento o, cuando el mercado dejó de tener la voluntad de prestar, con emisión monetaria. El origen de un nivel de inflación que, hace años, está en el podio del mundo. “Si bien luego de los 90 el crecimiento de gasto público llevado a cabo por las provincias se argumentó en base a las transferencias de competencias, tales como educación, el aumento del gasto de estas ha quedado fuera de la discusión -plantea el informe-. Esto principalmente se debe a que en su gran mayoría presentan cuentas públicas favorables; sin embargo, la presencia de fondos de nación representó en promedio, de los últimos 7 años, 1,1% del PIB entre transferencias corrientes y de capital”.

Es decir, las provincias no han sido inocentes en la debacle general. Más si se contrasta con el aporte al gasto que suelen tener los Estados provinciales en América latina, bastante inferior.

Según un informe de la consultora Invecq, que conduce Esteban Domecq, los gastos de las provincias son en la región en promedio de 5,8% del PBI, casi un tercio del de la Argentina, que Invecq ubica ahora en un nivel más alto que Romano Group: en 17,3%. En Bolivia, por ejemplo, este gasto es de apenas 2,5%. En Colombia, de 5%. En Chile, de 0,8%. Y en Brasil, el país en donde mayor incidencia tienen los gobernadores y que supera a la Argentina en gasto público general (50%), los gastos provinciales son del 12,4% del PBI, todavía por debajo del 17,3% argentino.

La duda es qué pasará a partir de ahora, principalmente con aquellas provincias que han quedado en situación más vulnerable con el ajuste del Gobierno, que ya bajó a 0 las transferencias discrecionales desde enero, y las tensiones que quedaron de la pelea con Ignacio Torres y los líderes patagónicos que lo respaldaron. El economista Fernando Marull cree que habrá que prestarle atención a una combinación explosiva: dependencia con el gobierno nacional y fondos destinados a salarios sobre gasto primario en cada distrito. Esa cuenta hace saltar las alarmas sobre provincias como La Rioja, que recibe 21% de transferencias discrecionales sobre todos sus ingresos y destina el 47% de su gasto primario a sueldos. De ahí, seguramente, el inminente lanzamiento de su cuasimoneda y la pretensión de reprogramar un vencimiento de deuda de 26 millones de dólares.

Dado el estilo del Presidente y las restricciones presupuestarias de la Argentina, es muy probable que las fricciones continúen. La incógnita es sin embargo qué es lo que las viene desencadenando. ¿Fueron el anuncio de la reestructuración de deuda riojana o la amenaza de Chubut decisiones netamente económicas o incidieron más la política partidaria y los posicionamientos individuales? El economista Juan José Vázquez, jefe de Research de la consultora Cohen, desconfía. Dice que, según datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, la mayoría de los gobernadores no está en una situación tan comprometida de deuda. Hasta noviembre pasado, apunta, La Rioja tenía casi 80 millones de dólares de liquidez en el sistema financiero entre depósitos en dólares, plazos fijos, cajas de ahorro y cuentas corrientes. ¿Podría entrar en default por 26 millones? “Salvo que Quintela esté pensando en un vencimiento que tiene en seis meses, de alrededor de 50 millones de dólares, el escenario no parece por ahora preocupante”, dice.

Todo es posible porque las condiciones cambian. Chubut, por ejemplo, había conseguido en los últimos años bajar su vulnerabilidad y era, hasta el segundo trimestre del año pasado, una de las provincias que tenía superávit fiscal. Es cierto que venía de años muy malos en los que, según un trabajo de Marcelo Capello, economista jefe del Ieral, mostraba un excesivo gasto en personal que llegó al 84% de sus ingresos corrientes en 2020. Pero logró mejorarlo a partir de 2021, principalmente por licuación salarial: lo bajó entonces a niveles de entre 55 y 60 por ciento. Y su stock de deuda en dólares, que era de 1024 millones en el primero trimestre de 2022, había caído a 896 millones al segundo trimestre de 2023.

El problema de las licuaciones es que nunca resuelven una deficiencia estructural. Y Chubut sigue teniendo un gasto salarial significativo. Sus transferencias discrecionales eran apenas del 4% de sus ingresos pero, según el informe de Marull, está entre las cinco con mayor gasto en sueldos, con 54% sobre ingresos. Muy por arriba del 46% promedio de todas y sólo superada por Salta (57%), Tucumán (57%), Jujuy (55%) y Río Negro (62%). En Chubut dicen haber hecho un ajuste importante que incluyó despidos, pero el gobernador Torres fue, de hecho, el primero que firmó una paritaria para los tres primeros meses del año: un 33% de aumento, según el acta firmada con UPCN.

Por eso las miradas están ahora en lo que hará Axel Kicillof, que acaba de exigirles a grandes contribuyentes un adelanto de Ingresos Brutos. Buenos Aires está por ahora en una situación intermedia: las transferencias discrecionales que recibía del gobierno nacional eran 10% de sus ingresos y tiene 47% de gasto en sueldos sobre ingresos.

Según Vázquez, su situación de deuda tampoco parece comprometida. Tanto la deuda pública total bonaerense como la que contrajo con privados eran al segundo trimestre del año pasado del 51% de los ingresos de la provincia. Vázquez recuerda además que, según los registros del sistema financiero, sólo entre octubre y noviembre del año pasado, Buenos Aires duplicó sus depósitos en dólares, que pasaron de 1000 millones a superar los 2000 millones. No debería, por lo tanto, haber riesgos sobre los próximos vencimientos.

Se verá en los próximos meses. Viene un año complicado y no exento de sorpresas. Además de desmedido, el gasto público argentino parece siempre agazapado: explota con las crisis.

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