La pandemia y los debates sobre el Estado
El presidente Alberto Fernández, en su entrevista con Horacio Verbitsky el fin de semana pasado, afirmó que "ahora es la hora del Estado, ahora es la hora de la inversión pública, ahora el motor es el Estado. Punto. Y ahora, y para siempre, tenemos que entender que hay tareas indelegables del Estado como la salud y la educación. Y no discutimos más, porque ahora está probado, no lo pongamos más en duda". En realidad, la crisis del coronavirus pone de relieve que hay dos discusiones, no una, que valen la pena dar sobre el Estado en la Argentina.
La primera discusión y la más usual es sobre su tamaño. Un Estado con demasiados empleados y excesivos gastos en general ya era una carga que impedía crecer al sector privado antes de esta crisis. Ahora, con el sector privado viendo sus ingresos desplomarse, esa carga es sencillamente imposible de soportar. La recaudación impositiva cae estrepitosamente y, para cubrir un déficit fiscal que fácilmente puede llegar al 10% del PBI en 2020, la emisión monetaria está aumentando fuertemente, lo que nos llevará nuevamente a un régimen de alta inflación en pocos meses.
La segunda discusión, mucho menos común, es sobre la fortaleza del Estado. Francis Fukuyama, en su libro Orden y Decadencia de la Política, argumenta que hay dos variables que son importantes para evaluar un Estado: su alcance y su fortaleza. Por fortaleza entendemos la capacidad de realizar las actividades que se proponga llevar adelante, como proveer seguridad, salud y educación efectivamente. En muchos países no desarrollados la incompetencia del Estado o la corrupción le impiden efectuar sus tareas en forma efectiva.
Una simple mirada alrededor del mundo pone en evidencia que la fortaleza del Estado es quizá más relevante que su alcance para poder lograr altos niveles de ingreso y de calidad de vida. Países como Dinamarca y Holanda tienen Estados con gran alcance (representan más del 40% de la economía) y, a la vez, alta fortaleza. Los Estados Unidos tienen un Estado con un alcance bajo o intermedio, pero con alta fortaleza (aunque ha mostrado un deterioro durante el actual mandato de Donald Trump). Países como Nigeria o Afganistán tienen Estados pequeños y de baja fortaleza.
La Argentina pasó de un Estado con alcance intermedio y baja fortaleza en los 90 a uno de gran alcance, pero aún más baja fortaleza, en la actualidad.
Para contar con un Estado efectivo se requieren varios componentes: una burocracia moderna e impersonal, el imperio de la ley y mecanismos de control eficientes. Por burocracia moderna e impersonal se entiende una burocracia en la cual los funcionarios públicos sean elegidos y promovidos según su mérito y no por favores políticos, que funcione con reglas y procedimientos claros y transparentes, con los recursos adecuados, y con autonomía del gobierno de turno. Lo contrario es una burocracia donde imperan el patronazgo, el clientelismo, la falta de reglas transparentes, la corrupción, la creación de rentas especiales para los amigos y el patrimonialismo (la apropiación del estado por parte del gobernante y sus parientes). Por imperio de la ley no solo se entiende el cumplimiento de los contratos entre privados, sino también el hecho de que la ley sea pareja, incluyendo también a los funcionarios públicos. Por mecanismos de control eficientes se entiende a los procedimientos que hagan que el gobierno responda a la sociedad y rinda cuenta de sus actos. Para ello es indispensable no solo tener elecciones limpias, sino también contar con una justicia independiente y con métodos de control adicionales como una prensa libre.
Las deficiencias en la efectividad de nuestro Estado, que han sido un impedimento para el crecimiento y la igualdad en las últimas décadas, se han puesto aún más en evidencia en la actual crisis del coronavirus.
Los ejemplos abundan, pero me voy a detener solo en algunos.
Los escandalosos casos de compras varias, incluida la de alimentos por parte del Ministerio de Desarrollo Social, resumen gran parte de las deficiencias de nuestro Estado. Los problemas de la burocracia argentina llevan décadas, en las que cada gobierno incorporó su "burocracia paralela" a la burocracia estable. Este gobierno, sin embargo, llevó este vicio a nuevos niveles. Al lotear las funciones dentro de cada cartera entre las distintas facciones de la coalición de gobierno, como explicó Carlos Pagni en la nacion el jueves pasado, cada ministerio es un rejunte de "cuadros políticos" puestos por distintos caciques políticos. El prontuario pesa lo mismo que el mérito en la selección de los funcionarios, de una manera que ni el tango Cambalache previó. Otros casos similares ponen además en evidencia el patrimonialismo en el Estado, ya que muchos cargos se reparten entre friends and family (amigos y familia).
Estos casos también pusieron en evidencia la ausencia del imperio de la ley y la fragilidad de los mecanismos de control. La justicia brilla por su ausencia: no parece haber ningún imputado todavía, y los responsables últimos de estas decisiones siguen en funciones. La ley no parece pareja para todos. La fragilidad de los mecanismos de control quedó en evidencia con el decreto que vuelve a permitir los trámites del Estado en papel. Este es el caldo de cultivo perfecto para la corrupción, el amiguismo y la falta de información y, por lo tanto, para a falta del control efectivo.
El caso de los jubilados y los receptores de beneficios sociales agolpándose en las sucursales bancarias para cobrar es otro ejemplo de la debilidad de nuestro Estado. Por un lado, muestra la falta de capacidad técnica de la Anses para entender que este problema surgiría. Pero, además, pone en evidencia que un Estado débil es un Estado que se deja tomar por intereses especiales. La escasa digitalización bancaria en el país es en parte un efecto de presiones de los sindicatos, especialmente dentro de los bancos públicos, para invertir poco en los canales no tradicionales, y por parte del sistema bancario en general para disminuir la competencia de canales alternativos.
La respuesta sanitaria de la Argentina al coronavirus también muestra la debilidad de nuestro Estado. El gobierno tardó en manejar adecuadamente la entrada de viajeros provenientes de países donde la enfermedad ya estaba en un estadio de contagio más avanzado. También se retrasó en la compra de kits de testeo. Tenemos unos de las ratios de testeo por habitantes más bajos del mundo, lo cual probablemente retrase la salida de la cuarentena.
La transparencia de los datos de números de casos y de fallecidos por la enfermedad también está en duda. En Italia, otro país con un Estado poco efectivo, tres investigadores llegaron a la conclusión que las muertes atribuidas oficialmente al coronavirus en Lombardía, la región más afectada de ese país, son aproximadamente un tercio de las muertes estimadas mediante métodos varios, incluyendo la comparación estadística con marzo de 2019. Es muy probable que en la Argentina tengamos que utilizar mecanismos similares para compararlos con la historia oficial del impacto del coronavirus.
La falta de un Estado efectivo hace aún más peligroso extender su alcance. La delegación en los intendentes de la autoridad de aplicación de la ley de defensa de la competencia, con el supuesto fin de controlar los precios en los comercios de cercanía, ilustra bien el caso. ¿Quién controlará que los intendentes controlen bien? Esto no solamente llevará a una reducción de la oferta de alimentos en el momento que más se la necesita, sino también puede llevar a un aumento de la corrupción. Si el Gobierno quiere evitar aumentos "excesivos" de precios, mejor sería bajar los sueldos de la administración pública para así poder emitir menos dinero.
La crisis actual nos tiene que llevar a plantear no solo la cuestión del tamaño de nuestro Estado y la persistencia de los déficits fiscales, sino también la cuestión de su eficacia. Es necesario crear coaliciones amplias que, más allá de diferencias sobre el alcance del Estado, se pongan de acuerdo en la creación de una burocracia moderna e impersonal, en el fortalecimiento del imperio de la ley y de mecanismos de control eficientes. No hay otro camino a la prosperidad.
El autor es economista. PhD (Universidad de Pensilvania); fue economista jefe para América Latina de Bank of America Merrill Lynch. Coautor de ¿Por qué fracasan todos los gobiernos? c/S.Berensztein
Por Marcos Buscaglia
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