El impacto fiscal que tendría la ley jubilatoria votada en el Congreso y rechazada por el Gobierno

Aplicar la ley previsional que votó el Congreso y que el presidente Javier Milei anunció de forma contundente que vetará, incrementaría el gasto público en un 0,44% del PBI este año, y entre 0,69% y 1,25% del producto en 2025, dependiendo, entre otras cuestiones, de las hipótesis que se consideren respecto de cómo variarán en los próximos meses los precios y los salarios. Ese efecto se derivaría de los reajustes a los haberes y no contempla otros aspectos contemplados en la norma.

Los índices citados surgen de un trabajo de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) hecho el mes pasado. El informe agrega que al costo fiscal descripto, derivado de la recomposición de los ingresos, se suma un 0,13% del PBI por el artículo que le exige al Estado nacional que en un plazo de seis meses (prorrogable por seis más) le derive montos a un grupo de provincias para cubrir el déficit de sus cajas previsionales.

La norma aprobada por amplia mayoría en el Senado también establece que en seis meses deberán saldarse las deudas con jubilados que tienen sentencias firmes, tras haber hecho juicios por la mala liquidación inicial o por la insuficiente actualización de sus haberes durante las últimas dos décadas. Una de las principales causas de litigiosidad fue el congelamiento que, para conseguir el superávit fiscal, tuvieron cientos de miles de jubilaciones entre 2002 y 2006.

El impacto fiscal inmediato y futuro había sido el justificativo con el cual, en 2010, la entonces presidenta Cristina Kirchner vetó una ley que otorgaba una garantía de ingreso mínimo equivalente al 82% del salario mínimo, vital y móvil (una garantía que hoy rige, bajo ciertas condiciones, por una ley aprobada en la gestión de Mauricio Macri). En aquel momento, la exmandataria calificó lo aprobado por el Congreso como “una ley de quiebra” que no estaba dispuesta a admitir.

Las consecuencias fiscales de la nueva ley calculadas por la OPC tienen en cuenta, en primer lugar, un reajuste inmediato que tendrían los haberes, por sobre la actualización mensual que sigue la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC). La ley no modifica la base de la fórmula de movilidad vigente, ya que establece que los ingresos deben actualizarse cada mes según el dato de inflación difundido por el Indec, algo que ocurre hace seis meses, dada la vigencia del DNU 274, de marzo último.

Los agregados a la actualización mensual

La norma del Poder Legislativo hace dos agregados a esa actualización mensual. Uno es la transformación de 12,5% a 20,6% del incremento adicional al regido por el IPC que se otorgó en abril por decreto, y la disposición de un ingreso mensual mínimo garantizado, equivalente a 1,09 veces el valor de la canasta básica total para un adulto informada por el Indec (la canasta usada como referencia para la medición de la pobreza).

Por el primero de los dos puntos mencionados en el párrafo anterior se generaría un incremento de 7,2% para todos los haberes, retroactivo a abril (que la resta entre un índice y otro sea de 8,1 puntos porcentuales no determina que ese sea el aumento surgido de la letra de la ley). Por el segundo factor, desde septiembre los jubilados no podrían cobrar menos de $317.704. En agosto, la suma del haber mínimo y el bono de $70.000 es de $295.454; si para septiembre se confirmara un refuerzo de igual valor, la cifra a percibir (sin aplicación de la nueva ley) sería de $304.540. Así, bajo las hipótesis de continuidad del bono de agosto en el caso del veto a la ley, y de suspensión del pago de ese extra si se aplicara lo aprobado por el Poder Legislativo, la diferencia para quienes tienen el haber mínimo sería que, con la ley, cobrarían un 4,3% más (una diferencia de $13.164).

La estimación de la OPC para 2024 referida a un gasto de 0,44% del PBI adicional al previsto supone que, sin la ley, el Gobierno seguirá pagando el bono de hasta $70.000 hasta fin de año, y también descuenta que, en caso de cumplirse con lo que dice la nueva norma legislativa, se dejaría de abonar ese refuerzo (el pago del bono sería, en rigor, reemplazado por el suplemento para cumplir con la garantía del ingreso mínimo vinculado a la canasta de pobreza). Si se decidiera, con la reforma vetada, no pagar más el bono, entonces el menor gasto respecto del que surgiría de poner en marcha la norma del Congreso sería de 0,74% (en este caso, los jubilados de menores ingresos cobrarían menos de bolsillo).

Un plus si hay mejora real de salarios

Un artículo de la ley que no tendría impacto en 2024, pero que sí, eventualmente, a partir de 2025, es el que establece que al cierre de cada año deberá observarse qué pasó con el índice de precios del Indec y con el indicador salarial Ripte (de remuneraciones formales). Si la variación anual del segundo es superior a la del primero, deberá otorgarse en marzo una mejora a los haberes equivalente a la mitad de la diferencia entre ambas evoluciones.

La OPC evaluó para el año próximo dos escenarios, dependiendo de la metodología con la cual se aplicaría la suba por la eventual mejora salarial. En uno de los supuestos esa cláusula no arrojaría ninguna suba y, en tal caso, el efecto fiscal de la nueva ley sería de 1,14% del PBI en 2025, si bajo la no vigencia de la ley (es decir, en un escenario con veto) el Gobierno no pagara más bonos (una situación socialmente muy poco viable), y de 0,69% del producto si tuviera continuidad un bono de $70.000 (sin actualización alguna, pese a la inflación, algo que también es difícil que pueda ocurrir).

El otro supuesto implica que en marzo de 2025, por efecto de la controvertida ley, las prestaciones tendrían una mejora de 2,93%, por la cláusula de comparación entre el IPC y el Ripte. En tal caso, el impacto sería un gasto adicional de 1,25% del PBI en comparación con un escenario sin nueva ley y sin pago de bonos (solo con subas mensuales por IPC), y de 0,8% si siguiera el plus de hasta $70.000 para los jubilados de menores ingresos (el impacto disminuye cada vez que se considera que el Gobierno estaría dispuesto a seguir abonando refuerzos para un grupo de jubilados).

Un ejercicio hecho por el Iaraf, del economista Nadin Argañaraz -hecho bajo el supuesto de que los efectos se dieran ya desde julio último, cuando el proyecto avanzaba en el Congreso-, indica que en caso de eliminarse el bono y reemplazarlo por la garantía del ingreso mínimo atado al valor de la canasta de pobreza, el impacto en el gasto sería este año de 1,02% del PBI (suponiendo una caída anual del producto de 3,8%). Y se estimó que ese impacto se recortaría hasta el 0,44% si se otorgara el aumento adicional establecido en la ley y se mantuviera el bono en $70.000 en toda la segunda mitad del año (sin aplicar la garantía de ingreso mínimo incluida en la nueva ley).

Más allá del impacto para este año y el próximo, desde el Gobierno, Milei y varios de sus funcionarios advirtieron sobre consecuencias fiscales de más largo plazo. Según el oficialismo, el aumento del gasto en 2025 sería de 1,2% del PBI. Si ese efecto se proyecta a las erogaciones de los próximos años, la ley “representa en valor presente una deuda que se le carga al Estado de 24% del PBI”, según posteó en la red X el ministro de Desregulación y Transformación del Estado, Federico Sturzenegger.

Efectos a más largo plazo

Esa es, en rigor, una estimación (cuyo resultado depende de una serie de supuestos) referida a cuánto más tendría que pagar el Estado por jubilaciones y pensiones en el largo plazo, en comparación con las proyecciones que pueden hacerse según el escenario actual. No se tiene ahí en cuenta, según la explicación del funcionario, el efecto de un crecimiento de los salarios formales por arriba de la inflación, algo que dispararía un impacto mayor (también es cierto que una suba real de los salarios formales significaría un incremento de la recaudación de aportes y contribuciones para financiar el pago de jubilaciones).

“Es una irresponsabilidad que el Congreso apruebe una ley que aumenta los pasivos del sector público en ese volumen, sin siquiera esbozar de dónde surgirán los recursos”, consideró Sturzenegger.

Un “elevado nivel de incertidumbre”

Cualquier estimación del impacto fiscal se basa en hipótesis sobre lo que pasará con la actividad económica, la inflación y los salarios. Según advierte el informe de la oficina del Congreso -que hace este tipo de cálculos cada vez que un proyecto genera un mayor gasto público-, “la estimación de un escenario macroeconómico está sujeta a un elevado nivel de incertidumbre”, lo cual provoca un grado de “sensibilidad” de los datos referidos a lo que podría suceder con las cuentas públicas. En línea con las aclaraciones que se hacen, el informe no considera los altos efectos incrementales a los que se refieren los funcionarios del Gobierno.

La situación actual es que, a la vez que el Poder Ejecutivo ratificó más de una vez su decisión de vetar la nueva ley, todavía no se sabe qué pasará en septiembre con el bono que se les viene pagando desde hace casi dos años a quienes tienen los ingresos más bajos. El hecho de que ese componente del ingreso dependa cada mes de una decisión discrecional del Poder Ejecutivo también provoca que una mayor variabilidad en el posible efecto fiscal de la ley sobre jubilaciones.

Algo que sí se sabe es que, en línea con lo establecido en el DNU 274, en septiembre los haberes tendrán un reajuste de 4,03%, con lo cual el mínimo será de $234.540 y el máximo, de $1.578.233,72, ambas cifras en bruto. Tras la aplicación del descuento en concepto de aporte al PAMI, los montos quedarán en $227.504 y $1.490.576, respectivamente.

Sin contar el bono, en los primeros nueve meses del año las prestaciones acumularán un incremento de 121,9%. Hasta julio, la suba de los ingresos fue de 104,7%, mientras que la inflación informada por el Indec resultó de 87%. Así, hubo una recuperación de poder adquisitivo, que comenzó luego de que se tocara un piso en febrero de este año. En el caso de quienes cobran solo un haber mínimo, y a causa del congelamiento del bono desde marzo, el aumento nominal en los primeros siete meses de 2024 fue de 77,7%, por lo que el ingreso total se ubicó un 5% por debajo del de diciembre de 2023 en términos de poder adquisitivo. Entre 2020 y 2023, durante el gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner, las jubilaciones perdieron entre un tercio y casi un 45% de su poder de compra, dependiendo del nivel de los haberes.

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