El dilema de la obra pública, ¿quién se hace cargo del financiamiento?

La inversión del Estado nacional en obras públicas en las provincias –sin contar los casos interjurisidiccionales– cayó un 86,1% interanual real en el período de enero a mayo, mientras que en los distritos la inversión real se derrumbó alrededor del 60%, también en términos reales, es decir, corregidos los montos en pesos por inflación.

En este contexto, la administración de Javier Milei avanza con el traspaso de proyectos a las provincias, un proceso que no irá acompañado de recursos. Desde que asumió la actual gestión, acumula alrededor de $1 billón de fondos derivados del impuesto a los combustibles y del impuesto PAIS que tienen como destino específico distintos tipos de obras, pero no los está ejecutando y, por ley, no los puede reconducir a otros fines. En ese contexto, desde el empresariado se analizan alternativas para reimpulsar la actividad en el sector.

A la luz de los reclamos de los gobernadores para recomponer fondos frente al ajuste del gasto hecho por la gestión nacional, no hay precisiones sobre cómo harán para financiar las obras, aun cuando firman los traspasos. Hay que tener en cuenta que los presupuestos deben ser actualizados y que, además, los contratistas reclaman cobrar, pero los pagos están frenados hace meses. Esos aspectos no están incluidos en los convenios marco que se firmaron hasta ahora.

Un caso particular es el de la autopista 19 que une la ciudad de Córdoba con San Francisco. El gobernador Martín Llaryora firmó el traspaso del proyecto al que le faltan 65 kilómetros; la inversión estimada es de US$120 millones y la provincia la completaría a cambio del peaje.

Según cifras oficiales a las que accedió LA NACION, sobre un total de 2650 obras en ejecución a diciembre último, el área de Obras Públicas considera “priorizar” 345. A las provincias espera pasar 882. De esas, 130 son del programa “Argentina Hace” creado en el gobierno de Alberto Fernández, y son para agua potable, cloacas y nuevos caminos rurales en municipios. Ochocientas obras de ese plan directamente se discontinuarán, igual que otras 440 consideradas de “baja prioridad”.

Del total del portafolio, entre 20% y 30% tiene financiamiento internacional, según estiman fuentes del sector. Si se incumplen los acuerdos con el Banco Mundial, el BID o la CAF, además de tener que pagar el crédito hay penalidades.

Los acuerdos cerrados con los gobernadores de Catamarca, Misiones, Santa Cruz, Chaco, Chubut, Córdoba, Entre Ríos, Jujuy, Mendoza, Neuquén, Salta y Tucumán incluyen un listado de las obras con el nivel de avance, el contratista y el saldo a diciembre de 2023. Y se consigna si hay financiamiento internacional. Se especifica en los textos que, en el marco de la emergencia decretada por Nación, la Casa Rosada decidió “transferir el financiamiento y/o la ejecución de determinadas obras públicas, siempre que las provincias estén “en condiciones de asumir dicho compromiso”.

Además, se menciona que si determinadas obras no pueden ser “asumidas” por las administraciones locales, los contratos “serán rescindidos de común acuerdo”. Para las que cuentan con financiamiento internacional se indica que se harán las “gestiones” pertinentes para que puedan seguirlas las provincias “sin que esto genere responsabilidad alguna” para la Nación. Los gobernadores serán quienes negocien con contratistas y municipios.

Además de la deuda acumulada con las empresas del sector –la Cámara Argentina de la Construcción la estima en $400.000 millones (incluidos los $150.000 millones cuyos precios se deben redeterminar), el impacto del freno está en el empleo. Se calcula que se perdieron unos 100.000 puestos formales. Los gobernadores miran de cerca ese dato y por eso dicen que intentarán reiniciarlas.

Obras estratégicas

La mayor cantidad de obras está en la provincia de Buenos Aires, gobernada por Axel Kicillof. Su ministro de Infraestructura, Gabriel Katopodis, se reunió con el jefe de Gabinete de la Nación, Guillermo Francos, para pedir la reactivación de los trabajos. En diálogo con este diario afirmó que la gobernación no firmará el convenio de transferencia: “Estamos haciéndonos cargo con recursos propios de las obras correspondientes a las 22 universidades que hay en la provincia y a los centros de salud. Pedimos el reinicio de los trabajos en la autopista Presidente Perón, en el tramo entre Merlo y La Plata. Habíamos relocalizado familias y pagado expropiaciones y, si sigue abandonada, habrá ocupación de terrenos”.

Desde el Ieral de Fundación Mediterránea, Marcelo Capello precisa que mientras que el año pasado la inversión directa nacional más la provincial representó un 2,3% del PBI, en el primer cuatrimestre del año cayó a 0,7%. El economista advierte que a Milei le costará “bastante tiempo” encaminar un “sistema masivo de PPP” (participación público-privada), como el prometido en campaña, para la infraestructura pública. Entre otros motivos, porque la aplicación de ese esquema en la gestión de Mauricio Macri terminó con problemas cuando se cortó el financiamiento internacional para el país. “Será más difícil generar confianza en esta nueva oportunidad”, define, y aclara que no todos los trabajos podrían estar bajo ese modelo.

Para el economista es “deseable” que los proyectos nacionales frenados “con mayor rentabilidad económica y que favorezcan, en mayor medida, a la competitividad y producción local” pasen a las provincias. Sobre cómo podrían costearse los proyectos inconclusos, apunta a la posibilidad del regreso del financiamiento internacional, pero eso sería en 2025. Lo condiciona a que ambos niveles de gobierno sostengan el superávit fiscal y se avance en reformas; con eso es “muy probable que baje el riesgo país hasta niveles que hagan posible” la vuelta de fondos internacionales.

Según analiza Alejandro Pegoraro, director de Politikon Chaco, como la mayoría de las provincias cerró el primer trimestre con “abultados superávits” por un “muy fuerte” ajuste en el gasto público en general y en el de capital en particular, podría pensarse que “hay una mirada de mediano plazo que contempla la posibilidad de invertir recursos propios” en obra pública.

Por el momento, por el nivel de caída del gasto, no están haciendo prácticamente nada, con lo que queda una base comparativa “muy baja” que, eventualmente, les permitirá mostrar “alzas hacia el segundo semestre” aunque el año cerrará en negativo en relación a 2023 que, por haber sido electoral, tuvo de por sí un mayor dinamismo.

En relación a cómo continuar los proyectos frenados o financiar nuevos, Pegoraro ve tres alternativas: la profundización del ajuste en el gasto corriente que les deje a los gobernadores cierto margen para invertir en proyectos de capital; recurrir a un endeudamiento en el mercado de capitales, o –la opción que estima como “más probable”– concentrar energías en las iniciativas que tienen financiamiento externo.

“El traspaso de las obras a las administraciones locales le permitirán ejercer de manera directa la relación con los organismos multilaterales de crédito que asignaron recursos para diversos proyectos y podrían ser estos los que impulsen la obra pública en las provincias en lo que resta del año”, puntualiza.

Propuesta empresaria

El Foro de Análisis Económico de la Construcción (FAEC) sostiene desde 2023 que, por la magnitud del desequilibrio entre la necesidad de inversión en infraestructura y el ritmo de inversión pública del país, “no queda otra alternativa que la generación de incentivos para inversiones privadas”. Esa idea se potenció por el retiro –en los hechos– de Nación como financiadora y con el traspaso a las provincias de buena parte de las responsabilidades.

El economista Gastón Utrera, que trabaja para el FAEC, admite que las varias alternativas para esquemas de PPP, “más que reemplazar financiación pública por privada se proponen optimizar la utilización de recursos con contratos que asignen, de la manera más eficiente posible, riesgos y responsabilidades”. El éxito depende, entre otros factores, del tipo de obras, la seguridad jurídica y la estabilidad macroeconómica. “No se trata de empresas que construyan y les cobren a los beneficiarios –enfatiza–, sino de encontrar en cada caso el esquema de complementación más eficiente con los recursos existentes”.

Por ejemplo, una ruta con suficiente tránsito puede financiarse completamente con empresas privadas que la construyen y mantienen y que recuperan la inversión con el cobro de peajes, pero ese mismo modelo no funciona en rutas estratégicas, pero con insuficiente tránsito. Una red cloacal, en cambio, tiene más complicaciones porque beneficia a grupos más amplios, pero con menos disposición a pagar.

El Foro avanzó en un esquema de cómo provincias y municipios podrían financiar determinadas obras. Hay proyectos, dice Utrera, cuyo impacto social es “tan amplio, visible y urgente” que pueden ser financiados con recursos tributarios que los ciudadanos estén dispuestos a aportar. Por ejemplo, la iluminación total de una ciudad con LED para reducir la inseguridad, pagada con un adicional en las boletas de alumbrado público y con uno o varios bancos adelantando los fondos al municipio. Otra opción sería cobrarle al frentista, beneficiario directo, con una declaración de pago obligatorio por parte del Estado o con algún esquema de garantía estatal en caso de una excesiva morosidad (se propone algo así para obras como las de asfalto, cordón-cuneta, red de gas natural, red de cloacas).

Y están los proyectos a financiar por las constructoras, con recupero a través de la venta de servicios al Estado (serían casos como el de un hospital o una cárcel). “Esto transforma el desembolso inicial de la inversión con fondos públicos o con colocación de deuda pública en un flujo de gasto público distribuido a lo largo de la vida útil de la nueva infraestructura”, puntualiza Utrera.

También están aquellas obras de “inversión tradicional”, con endeudamiento público y las distintas combinaciones de financiación público-privada y de distribución de riesgos del proyecto. Por ejemplo, un mix entre aportes públicos con recursos provenientes de la colocación de deuda y aportes privados con un recupero vía el cobro de peajes.

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