Cuatro temas claves para el debate del sistema previsional en la Argentina
La definición de qué haberes se pagan, la actualización periódica del valor de esos ingresos, la posibilidad de acceder al sistema y las fuentes de recursos para financiarlo son cuestiones fundamentales; la situación actual y las propuestas
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LA NACIONSilvia Stang
Dos grandes cuestiones ganaron en los últimos meses su lugar en la agenda pública, en lo que al sistema previsional se refiere. Una es la de cómo se actualizan los haberes y qué pérdidas de valor acumularon –de forma despareja– en los últimos años. La otra es la relacionada con definir quiénes acceden a cobrar prestaciones al llegar a la edad de retiro.
La movilidad de los ingresos y la moratoria por falta de aportes están, de hecho, en el eje de los análisis y los debates actuales. Alrededor de estos temas, emergentes de la inflación y la informalidad laboral, giran otros que también requieren ser mirados de frente (todos en conjunto y no de forma aislada) si se busca darles respuestas de fondo a los problemas y desafíos de corto, mediano y largo plazo del régimen.
La posibilidad de sostener a futuro los pagos es un punto fundamental, sobre todo cuando el país está no tan lejos de dejar de transitar lo que los expertos llaman el “bono demográfico”. Hacia mediados de la próxima década, la Argentina entrará en una etapa en la cual la población económicamente dependiente (sobre todo, los jubilados y pensionados) tendrá una participación sobre el total de habitantes significativamente mayor que la actual. En otras palabras: harán falta más recursos en una sociedad que, por ahora, no logra sortear sus problemas de larga data en el mercado laboral, ni mantener un crecimiento económico con ganancias en la productividad.
Definir las prestaciones
En el principal esquema jubilatorio de la Argentina, el régimen general gestionado por la Anses, los haberes iniciales se definen según una fórmula que combina un monto fijo e igual para todos con un importe que, para los asalariados, surge de una fórmula que se vincula con la remuneración promedio de los diez últimos años con aportes. Si, por ejemplo, esta última cifra (que se calcula usando índices de actualización para los valores históricos) fuera de $700.000, el haber inicial de quien se jubile en junio con 30 años de aportes sería de $409.662 (58,5% del sueldo promedio de diez años).
En el caso de quienes solo hayan aportado como cuentapropistas, en el monotributo o en autónomos, se recibe por lo general el haber mínimo, que en junio será de $206.931. Más allá de esos casos, la inmensa mayoría de quienes están en ese tramo más bajo de ingresos accedió al sistema recurriendo a una moratoria por los aportes no hechos.
De las 5.866.779 personas con prestaciones que hubo en marzo, el 49,6% cobró un monto de hasta el haber mínimo más el bono de $70.000, según datos de la Subsecretaría de Seguridad Social. Algo más de un tercio percibió un importe superior a ese básico pero que, como máximo, tan solo lo duplicó: en junio estarán en este grupo los titulares de ingresos de entre $276.932 y $553.862 (ver el gráfico que acompaña esta nota). Con esas cifras y, por la continuidad de una política fijada por el gobierno anterior, no se reciben bonos compensatorios por las pérdidas frente a la inflación.
Algunos proyectos de ley que están en el Congreso plantean la idea de garantizar un ingreso mínimo utilizando un parámetro. El texto presentado por la UCR y Hacemos Coalición Federal, por ejemplo, propone tomar el valor de la canasta básica usada por el Indec para medir la pobreza. Para abril –último dato disponible–, el valor para el adulto mayor (el que se propone usar) es de $268.012, algo inferior al monto del haber mínimo, con bono, que habrá en junio.
Desde 2018 rige una garantía por la cual nadie que obtuvo su prestación sin haber recurrido a una moratoria puede cobrar, como haber bruto propiamente dicho (sin contar el bono), menos del 82% del salario mínimo, vital y móvil. En los últimos tiempos, eso habilitó el pago de suplementos de forma recurrente. Pero lo cierto es que los movimientos del valor de referencia (el salario mínimo) dependen en gran medida de decisiones políticas.
“El objetivo de la movilidad es darle al jubilado previsibilidad y la tranquilidad de que se mantendrá el poder de compra de sus haberes” (Osvaldo Giordano, Ieral de Fundación Mediterránea)
En la opinión del economista Oscar Cetrángolo, investigador en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la UBA y el Conicet, “para definir un ingreso básico que alcance a todos los adultos mayores que no tengan otro ingreso ni riqueza, habría que trabajar en la definición de una canasta básica específica, de la que se deben descontar los gastos que cubre el PAMI”.
La definición de un haber básico debería darse, según apunta la abogada Elsa Rodríguez Romero, dentro de un régimen con “una estructura más plástica, menos rígida” que la actual, que contemple diferentes módulos de ingresos. El primero sería “uno no contributivo, al menos no con cotizaciones [no con aportes laborales], que se otorgaría otorgado a determinada edad y su monto sería de subsistencia”. Luego, agrega, habría otro módulo en el que el monto reflejaría “de la manera más justa posible” lo que se aportó al sistema. “Y lo ideal sería que también exista un módulo de cotización voluntaria, regulado por el Estado”, completa la abogada.
La actualización
Definido el haber de inicio, lograr que el valor no se deteriore con el tiempo es un objetivo ampliamente incumplido en los últimos tiempos. Pero incluso antes de eso, en un escenario inflacionario un primer deber del sistema es la adecuada actualización de los salarios que integran la fórmula de cálculo del ingreso inicial. En 2009 la Corte Suprema le ordenó al gobierno de entonces, en el fallo de la causa Elliff, respetar ese principio básico, para que no se siguieran calculando haberes de inicio inferiores a los debidos.
“Con un haber básico garantizado y con soluciones para quienes tienen aportes insuficientes para el haber pleno, las moratorias no tendrían sentido” (Oscar Cetrángolo, IIEP-UBA, Conicet)
Respecto de la movilidad de los haberes en curso de pago, Osvaldo Giordano, economista, presidente del Ieral de la Fundación Mediterránea y exdirector ejecutivo de la Anses, define que el objetivo “es darle al jubilado previsibilidad y tranquilidad de que se mantendrá el poder de compra”. Por eso, afirma, la forma apropiada de actualizar los montos es con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Indec.
El DNU 274 del actual gobierno dispuso, justamente, que desde julio los reajustes en el sistema general de la Anses se harán siguiendo la variación de ese indicador, con dos meses de rezago. En julio se usará el dato de mayo, y así sucesivamente. En la práctica y por un mecanismo de “empalme”, ya desde abril hay reajustes mensuales por inflación. Eso, más un plus de 12,5% dado en el cuarto mes, determina que en trimestre actual las prestaciones tendrán una suba acumulada de 53,9%, frente a un 41,48% resultante de la fórmula de la ley 27.609, usada desde 2021 y hasta marzo de este año.
Giordano afirma que, más allá del uso del IPC como referencia, lo recomendable es sostener una modalidad “simple y transparente” y evitar esquemas complejos, como el de la fórmula aprobada en 2008 que, con términos similares, se repuso en 2021 por impulso del gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner. Ese cálculo se basa en la variación de los salarios y de la recaudación de impuestos, y contempla un tope anual a la suba de las jubilaciones, aplicado en 2023 pese a la pérdida de poder de compra que se venía acumulando.
“El régimen previsional debería tener una estructura menos rígida, más flexible, con diferentes módulos de ingresos según los aportes realizados” (Elsa Rodríguez Romero, abogada previsionalista)
Sergio Rottenschweiler, economista especializado en seguridad social y docente en la Universidad Nacional de General Sarmiento coincide en la necesidad de evitar fórmulas complejas como la anterior, que suponía “problemas de implementación y transparencia”. Y sostiene que en un escenario más estable “suena razonable” una fórmula que combine inflación y salarios.
Contemplar un índice de remuneraciones es algo que está planteado en algunos proyectos de ley en debate, pero no como parte de la fórmula de movilidad, sino como una variable que debería observarse una vez al año. El mecanismo determinaría que si los salarios avanzaron más que el índice general de precios, debería otorgarse una mejora a las prestaciones previsionales.
“En un sistema ideal debería compartirse con los jubilados la mayor riqueza que se genere en el país”, dice el abogado previsionalista Adrián Tróccoli. Pero, según evalúa, lo más adecuado sería dar mejoras en función del eventual crecimiento real del PBI per cápita. Respecto de los ajustes por IPC, el abogado considera que en un escenario de estabilidad de precios “el criterio debería ser que no haya reajustes todos los meses sino, por ejemplo, cada seis meses, salvo que en un período menor se acumule una inflación de un determinado porcentaje ya definido y, en tal caso, el reajuste se adelantaría”.
En los últimos años las jubilaciones tuvieron fuertes pérdidas de su poder de compra. Si se comparan los ingresos de septiembre de 2017 con los de abril último, en el segundo momento quienes tienen por ingreso el haber mínimo más el bono pudieron comprar un 32,6% menos de lo que podían en el punto de partida. Y quienes perciben el haber máximo del sistema vieron recortada su capacidad de compra en un 56%.
“Hay reglas, como los regímenes de excepción o la duplicación de beneficios, que deberían revisarse; eso bajaría costos a mediano plazo” (Rafael Rofman, Cippec)
Si se pone el foco en abril, en ese mes de este año pudo adquirirse, en promedio, un 15,9% menos que en 2023 en el caso del ingreso mínimo, un 25% menos si se trata del haber máximo, y un 28,6% menos si la comparación se hace para alguien que en abril último tuvo un haber de $291.649. En este último ejemplo se perdió más, porque es el caso de alguien que recibió un bono entre septiembre de 2022 y agosto de 2023, y luego, ya no. En ese mismo caso, durante 2023 se perdió un 37,4% de poder adquisitivo.
En el actual mayo, según se estima, los haberes habrían recuperado el poder adquisitivo de diciembre. Pero, ¿qué pasa con la pérdida acumulada? Según Tróccoli, es una obligación del Estado recomponer los ingresos y en algún momento habrá una resolución judicial sobre el tema. Actualmente hay juicios en curso por parte de quienes no recibieron nunca bonos. Y los argumentos están centrados en los considerandos de los decretos que establecieron esos refuerzos adicionales a la movilidad. “Alberto Fernández sacó varios decretos en los que adujo que el gobierno previo había quitado un 19,5% del valor de las jubilaciones [que entre 2020 y 2019 cayeron hasta 44%] y que, por la inflación, debía intervenir con un bono; pero los efectos de la inflación fueron para todos y el bono, para algunos”, advierte el abogado.
Más allá de la urgencia por redefinir la movilidad en un contexto de alta inflación, Giordano advierte que a los problemas de sostenibilidad y falta de equidad del sistema no los resuelve la modalidad de reajustes, “sino un reordenamiento integral”. Propone que, más allá de las actualizaciones por el IPC haya “un ajuste anual para las jubilaciones en función de los aumentos del salario real”, y que ello sea aplicable solo para quienes no usaron moratorias.
El acceso a los cobros
En 2023 el 80% de las jubilaciones dadas de alta fueron para quienes requirieron de una moratoria o un esquema subsidiado de pago de los aportes no hechos en su momento. En el primer trimestre de 2024 ese índice fue de 76% y cada año, desde 2010, más de la mitad de las altas fue para personas que tomaron esos planes.
“Además de las actualizaciones según la inflación, debería compartirse con los jubilados el crecimiento del PBI per cápita” (Adrián Tróccoli, abogado previsionalista)
Son datos que reflejan el enorme problema de la informalidad de la economía y el empleo, que no parece estar siquiera en vías de solución luego de casi 20 años con moratorias, que son esquemas por naturaleza provisorios, que no deberían anclarse a un tema de fondo que necesita otras respuestas.
Terminar con las moratorias implicaría modificar la cobertura para un grupo importante de adultos mayores. Según Rafael Rofman y Manuel Mera, investigador principal y director de Protección Social del Cippec, con la eliminación de ese mecanismo debería establecerse la vigencia de un ingreso universal, con un valor cercano a la existente Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), para quienes estén en edad de retiro, no tengan aportes y pasen un examen socio económico. A ese componente se le sumaría otro contributivo para quienes hayan reunido aportes, en un esquema de estructura de ingresos similar al propuesto por Rodríguez Romero.
El proyecto de Ley de Bases del Poder Ejecutivo busca derogar la ley 26.705, que habilitó un sistema de compra de aportes que les permite obtener una prestación inmediata a quienes cumplen la edad jubilatoria hasta marzo de 2025. Quedaría en pie otra moratoria que, dado el paso del tiempo, es mucho más restrictiva para la adhesión.
La iniciativa oficial prevé que haya prestaciones proporcionales según la cantidad de aportes hechos en la vida laboral. El texto propone que el piso del ingreso sea la actual PUAM, cuyo monto equivale al 80% del haber mínimo, pero le deja varias definiciones al Poder Ejecutivo y, según advierte Rofman, eso aumenta la imprevisibilidad del sistema, que debería ser definido por el Congreso.
“Es clave que crezcan el empleo formal privado y la productividad. Es muy difícil pensar en mejorar haberes si la economía no crece y se estanca” (Sergio Rottenschweiler, UNGS)
En la opinión de Giordano, que fue ministro de Finanzas de Córdoba y gestionó la caja previsional de esa provincia, “establecer un mecanismo que permite simular haber trabajado para acceder a una prestación contributiva es algo rebuscado e injusto” y una forma “demagógica e irresponsable” de abordar un problema real, que debería encontrar respuesta en un esquema de beneficios no contributivos.
“Con un haber básico garantizado y un esquema que resuelva la situación de quienes tienen aportes, pero no suficientes para el haber pleno, las moratorias no tendrían sentido”, dice por su parte Cetrángolo.
El financiamiento
El desafío de cómo pagar las prestaciones se plantea más allá de los aportes reunidos por las personas. Según datos de la Subsecretaría de Seguridad Social, en 2023 los pagos previsionales se hicieron en un 76% con “recursos propios” y en un 24% con fondos del Tesoro. Pero en el primer ítem no solo hay aportes y contribuciones, sino también fondos de tributos con asignación específica: los impuestos al cheque y PAIS, el IVA y las cargas a los combustibles (no hay datos disponibles respecto de cuánto del pago de jubilaciones y pensiones contributivas corresponde a uno y otro sub-segmento de recursos).
“Si se eliminara la asignación específica de esos impuestos, el efecto sería nulo; el sistema debería financiarse con aportes, contribuciones y rentas generales, eso sería más transparente y, además, permitiría ordenar más fácilmente el sistema tributario, eliminando impuestos distorsivos o poco eficientes.”, dice Rofman. Algo que sí tendría impacto en cuanto a liberar fondos para redistribuir, considera, es la revisión de todos los regímenes especiales del país. Al no poder afectarse derechos adquiridos, los efectos serían de mediano y largo plazo.
Para sostener los pagos futuros “hay que apuntar a los recursos”, afirma Rottenschweiler, y para eso “es clave que crezcan el empleo formal privado y la productividad”.
“Las jubilaciones se deben financian con los aportes de activos, empleadores y el Estado, pero desde hace un tiempo, lamentablemente, se financian mayormente con el “aporte forzado” de los restantes jubilados, algo tan sutil como injusto”, dice Rodríguez Romero, respecto de las distorsiones en el sistema.
Un sistema que no podrá mejorar genuinamente sus prestaciones de hoy y de mañana, si no hay un cambio drástico de la realidad social.
Por Silvia Stang
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