Coparticipación: avanzar en la reforma aún sin unanimidad

Para salir de la decadencia es imprescindible mejorar el desempeño del sector público, y para lograrlo hay que ordenar el régimen federal. Actualmente la distribución de los impuestos está regulada por la ley 23.548, norma aprobada a fines del gobierno de Raúl Alfonsín. Condicionada por la particular instancia política que se transitaba en ese momento, esta ley tiene una clara vocación de transitoriedad, al punto que su vigencia fue expresamente fijada para los años 1988 y 1989. Como dispositivo preventivo se contempló que, vencido el plazo, se prorroga automáticamente.

Posteriormente, en la reforma de la Constitución de 1994 se abordó el tema de la distribución de los impuestos entre la Nación y las provincias. Se estableció un nuevo plazo para la sanción de una nueva ley (1996) y un conjunto de lineamientos a los que se debe ajustar. Pasaron casi tres décadas, se acumularon muchas y enfáticas manifestaciones sobre la necesidad de sancionar la nueva ley de coparticipación, pero en la práctica sigue vigente el viejo régimen, emparchado por pactos fiscales incumplidos. Un régimen transitorio que se hizo crónico y que además genera malos incentivos para el desarrollo nacional, con provincias que reciben mucho más de lo que aportan y otras que pagan la cuenta al recibir mucho menos de lo que generan.

¿Qué dice la Constitución? El artículo 75 enumera las facultades del Congreso de la Nación. En su inciso 2, establece que la Nación tiene facultades concurrentes con las provincias para aplicar impuestos indirectos, como excepción puede imponer impuestos directos y, salvo que se establezca una asignación específica respecto de estas, el producido de las contribuciones tiene que ser coparticipado. La segunda parte de este inciso establece que “una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”. Al decir “las provincias” y no “todas las provincias” queda explícito que no se exige que los acuerdos que den pie a la nueva ley los tengan que firmar todas las provincias.

Más allá de la literalidad de la norma, hay varias razones que avalan esta interpretación:

En primer lugar, debe primar el sistema democrático, es decir, el gobierno de las mayorías. La unanimidad implica necesariamente uniformidad en posiciones, pensamientos y objetivos, incompatible con el sistema republicano y federal.

En segundo término, la letra de la Constitución nacional no exige unanimidad, sino que prevé que la ley convenio surja de un acuerdo.

En este mismo sentido, si para modificar la Constitución no se necesita unanimidad, sino mayorías, carece de lógica asumir que para sancionar la ley de coparticipación se necesite cumplir un requisito aún más riguroso.

El régimen actualmente vigente, gracias a las prórrogas automáticas por la falta de ley que lo sustituya, no se sancionó ni fue concebido por unanimidad. El derecho a participar en el reparto está sujeto a la adhesión de cada una de las provincias y están reguladas las consecuencias de la no adhesión. Podría haber pasado que algunas no lo hicieran e incluso que alguna provincia hoy deje de adherir.

En el debate entre los constituyentes, una de las partes se refiere al tratamiento que se les debe dar a las provincias que no adhieran al nuevo régimen. Es decir que en el razonamiento de los constituyentes de 1994 existía la posibilidad de que alguna jurisdicción no adhiriera.

Camino a un nuevo esquema

Asumiendo que no se necesita unanimidad, queda despejado el camino para ordenar el régimen federal, buscando superar la perversa desconfiguración que prevalece en la actualidad. Para ello, es clave eliminar solapamientos entre niveles de gobiernos (tanto de gastos como de tributos) e incorporar el principio, ampliamente avalado por la teoría de las finanzas públicas, de correspondencia fiscal (el que gasta recauda).

Esta iniciativa, ambiciosa y desafiante, puede instrumentarse recorriendo tres grandes etapas:

La primera, la más compleja e importante, es suscribir un acuerdo de coordinación fiscal que incluya: a) una identificación clara y precisa de las funciones asignadas a cada nivel de gobierno; b) la unificación de impuestos que gravan el mismo hecho imponible y la distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno, en consistencia con la distribución de responsabilidades; c) la creación de un fondo de convergencia para apoyar a las provincias que, debido a su menor desarrollo, transitoriamente no tienen capacidad para autofinanciarse, y d) el tratamiento a asignar a las jurisdicciones que opten por no suscribir el acuerdo.

La segunda es la aprobación por parte del Congreso de la Nación del acuerdo de coordinación fiscal, mediante la sanción de una ley-convenio, para lo cual se necesita la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.

La tercera es la aprobación de la ley-convenio por las Legislaturas de las provincias que optan por la adhesión.

Manos a la obra

Salir de los caóticos e irracionales solapamientos de gastos e impuestos, la discrecionalidad, el centralismo y los incentivos perversos que prevalecen en la actualidad es imprescindible. Es sensato además que las provincias pasen a ser protagonistas centrales del federalismo argentino, gestionando con sus propios recursos y no aportando a un sistema injusto y sin correspondencia fiscal. Para lograrlo, alcanza con que un grupo mayoritario de provincias junto a la Nación se animen a asumir el desafío de ordenar el federalismo.

Esperar la unanimidad es una excusa, porque no está escrito que se requiera el aval de todas ellas para cumplir con la Constitución y reemplazar los parches de la coparticipación actual por un sistema mucho más razonable y eficiente.

Es cierto que es una reforma que demanda un enorme esfuerzo técnico y político, y su implementación requiere del compromiso de estadistas audaces. Pero el inmovilismo lleva a seguir incumpliendo con la Constitución y, aún más grave, a seguir perdiendo oportunidades para salir de la decadencia.

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