Con el nuevo Consenso Fiscal, ¿sube la presión impositiva en las provincias?

Casi con las campanadas de fin de año, un mes atrás todos los gobernadores –con excepción del jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Horacio Rodríguez Larreta– firmaron el Consenso Fiscal con el presidente de la Nación, Alberto Fernández. En 2017 se había firmado otro pacto vinculado con los impuestos y los números de las cuentas públicas, pero había quedado abandonado al año. Los objetivos de hacer un camino de reducción de carga tributaria, de debatir una nueva ley de coparticipación y de eliminar los subsidios para la zona del AMBA quedaron entonces truncos. En el texto firmado recientemente ni siquiera aparecen los dos últimos puntos. Y se agrega la propuesta de que las provincias establezcan impuestos a la herencia, con la mayor presión fiscal que ello conllevaría.

Las propias provincias impulsaron un nuevo pacto que prorrogara el freno a la baja de alícuotas en Ingresos Brutos (IIBB). De otra manera, debían denunciar lo antes firmado, porque podían enfrentar demandas judiciales por no cumplir las reducciones de la carga fiscal que se habían previsto en 2017. El acuerdo actual, que ahora será tratado en el Congreso Nacional, establece topes para las alícuotas que son más altas que las que habría ahora si no se hubiera cancelado la ruta descendente.

Los distritos con alícuotas superiores a esos límites deberán bajarlas y el resto podría subirlas. En función de las existentes en 2021 para las 13 actividades económicas alcanzadas por IIBB, hay margen para un alza en la mayoría de los casos.

Un trabajo elaborado por la consultora Politikon Chaco analiza cómo es la estructura vigente y cuáles son las posibilidades de cambios. No está incluida la Ciudad de Buenos Aires porque no firmó el acuerdo. La Pampa y San Luis no lo hicieron, porque tampoco suscribieron el de 2017. En cada caso se establece qué alícuota se especificaba para este año en el acuerdo original.

En agricultura, ganadería, pesca, caza y silvicultura, el tope de alícuota es de 0,75% (la actividad estaría exenta si se hubiera respetado el pacto de 2017). Jujuy la tiene en ese nivel; están por encima Santa Cruz, San Luis, La Pampa, Santiago del Estero y Chaco. Las otras 17 provincias están por debajo del valor tope y, entonces, podrían subirlas.

En el caso de la industria manufacturera, el máximo se fijó en 1,5% (hubiera quedado exenta según lo acordado antes). Misiones, Neuquén, La Pampa, Santa Cruz y Jujuy deberán bajar la alícuota; las otras 18 provincias podrían subirla.

Para la industria papelera el límite es de 6% (sería de 3%); solo Santa Cruz tiene un valor mayor, por lo cual hay margen para que 22 provincias dispongan incrementos.

En el caso de la construcción, con un tope del 2,5% (debería ser de 2%), La Pampa, Tucumán, Chubut, Santa Cruz, San Luis y Salta están por arriba; el resto tiene posibilidad de incrementar la presión impositiva.

Para el comercio mayorista, minorista y los servicios de reparaciones el techo es de 5% (coincide con el fijado en 2017), un nivel que está por arriba del que aplican todas las provincias.

En el caso de la actividad de los hoteles y restaurantes, se acordó un nivel máximo de imposición de 4,5% (se había planteado 4%); solo Santa Fe supera ese porcentaje, por lo que quedan las otras 22 provincias habilitadas para subas.

En transporte el tope fijado es de 2% (debería estar exento). San Luis, Santa Cruz, La Pampa, Neuquén, Chubut, San Juan, Chaco, Formosa, Corrientes, Santiago del Estero, La Rioja, Entre Ríos y Misiones superan el nuevo tope. Es el único sector para el cual es mayoría la cantidad de provincias que deberá reducir.

Para el sector de las comunicaciones (excluye a la telefonía celular) el tope es de 5,5% (debería ser 3%); todas las provincias tienen alícuotas inferiores.

En el caso de la telefonía celular se fijó un nuevo techo de 6,5% (estaba proyectado 5%), La Pampa y Santa Cruz lo superan; en 15 jurisdicciones rige esa alícuota, mientras que Tierra del Fuego, Corrientes, San Luis, Formosa, Tucumán y Río Negro tienen posibilidad de un alza.

En la intermediación financiera, con un límite de 9% (siguiendo el pacto original entre la Nación y las provincias, debería estar en 5%), La Pampa y La Rioja están arriba, mientras que Tucumán y Buenos Aires lo igualan. Las otras 19 provincias podrían subir la alícuota.

Para servicios financieros también se acordó el tope de 9% (tendría que estar en 5%); los créditos hipotecarios, en particular, quedan exentos del gravamen. La Pampa, Córdoba y La Rioja superan ese límite; todo el resto puede incrementar.

En la actividad de servicios inmobiliarios, empresarios y de alquiler, el nuevo techo es de 5% (en el acuerdo original se lo había fijado en 4%); Misiones lo supera y el resto puede subir

En servicios de salud, la nueva imposición máxima es de 4,75% (4% en lo firmado en 2017); en La Pampa la alícuota es superior; en todas las otras provincias, es inferior.

En cuanto al impuesto de los Sellos, el nuevo consenso determina que se debe seguir sin aplicar un trato diferencial basado en el domicilio de las partes, que no deben subir las alícuotas para operaciones que alcancen a actividades hidrocarburíferas y sus servicios complementarios, y que se fije una alícuota máxima de 3,5% a la transferencia de inmuebles, de 3% a la transferencia de automotores y de 2% a otras operaciones gravadas. Según el pacto firmado en 2017, todas las actividades iban a estar exentas de Sellos este año.

Para el impuesto automotor que cobran las provincias se determina, como base imponible, el 95% del valor fijado por la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios, o por otras fuentes “disponibles y actualizadas”, con una alícuota mínima del 2%.

Para el Inmobiliario, se vuelve sobre la idea de un organismo federal que se ocupe de fijar parámetros para actualizar las valuaciones fiscales; eso mismo fue consensuado en 2017 y nunca se avanzó en el objetivo. Hoy, el valor fiscal promedio en el país equivale a 25% del precio de mercado, y los especialistas entienden que debería rondar el 80%.

¿Crecimiento equilibrado?

Desde el Gobierno nacional, tanto Fernández como el ministro del Interior, Eduardo Wado de Pedro presentaron el Consenso Fiscal como la búsqueda de un “crecimiento equilibrado” y una manera de que los gobernadores “autolimiten” las subas de impuestos.

El economista Marcelo Capello, jefe del Área Fiscal del Ieral, subraya que el acuerdo “no sigue objetivos de crecimiento, nacional ni regional, porque tiende a aumentar la carga tributaria, y en impuestos muy distorsivos, como IIBB o Sellos”. El pacto, dice, implica “confirmar” que desde 2019 el país volvió a un sendero de “suba de la presión tributaria, como entre 2003 y 2015, que llevó esa presión a niveles récord”. El economista plantea que el nivel de imposición se podría haber “emparejado yendo hacia la baja, o manteniendo en promedio las alícuotas, pero no subiendo”.

Repasa que cuando, a comienzos de los 90, se intentó remodelar Ingresos Brutos, las alícuotas eran de 1% en el sector primario, 1,5% en la industria, y 2,5% en Comercio; 30 años después los topes se fijaron, respectivamente, en 0,75%, 1,5% y 5%, respectivamente. Además, considera una “desmesura” un techo como el fijado para el sector financiero, que “perjudica” a los tomadores de créditos. También menciona que se impulsa la creación del impuesto a la herencia para “compensar bajas” en cargas al consumo. “Pero en la Argentina no ha bajado ningún impuesto al consumo, y este consenso incentiva subas al aumentar las alícuotas máximas en actividades de servicios”, indica.

“El Consenso Fiscal no sigue objetivos de crecimiento, nacional ni regional, porque tiende a aumentar la carga tributaria, y en impuestos muy distorsivos, como Ingresos Brutos o Sellos” (Marcelo Capello, Ieral - Fundación Mediterránea)

Alejandro Pegoraro, director de Politikon Chaco, analiza que históricamente las provincias tuvieron presiones tributarias distintas, con brechas entre picos y pisos marcadas. El acuerdo busca que se “muevan bajo similares parámetros”, aunque “no representa en sí una solución, ya que se legisla sobre los principales impuestos, pero las distorsiones siguen, sobre todo en las tasas municipales; el efecto es limitado”.

“La idea de armonizar política y administración tributaria está en línea con bajar el costo para los privados y, a la vez, permitir que varias provincias logren una recaudación mayor de impuestos patrimoniales, por la vía de bases imponibles más realistas. Esto es algo esencial en un país con 24 jurisdicciones y más de 2000 gobiernos locales”, dice desde el Iaraf el economista Nadin Argañaraz.

Para Guillermo Giussi, de la consultora Aerarium, el acuerdo “profundiza las diferencias” entre las provincias. “La mayoría estaba en un sendero de reducción de la presión tributara, aunque más lento que el planeado originalmente, y ahora tiene la posibilidad de desandarlo. Las que trabajen para generar mayor crecimiento mantendrán las alícuotas a la baja, mientras que las que busquen una mayor recaudación en el corto plazo las incrementarán, golpeando al sector productivo”. Recuerda que el Consenso de 2017 incluía una serie de bases para controlar y reducir el gasto público nacional y provincial e impulsaba, de manera indirecta, una reforma en las tasas municipales, tema que “desaparece” en el pacto actual.

Sobre las reformas tributarias que deberían hacerse, Pegoraro apunta a la corrección de las distorsiones que, en especial en las tasas municipales, tienden a generar “desincentivos” en actividades productivas y limitan el desarrollo económico. A largo plazo, dice, se requiere una “revisión” del alcance de IIBB y del papel de las provincias como agente de retención.

“La mayoría de las provincias estaba en un sendero de reducción de la presión tributaria, y ahora tiene la posibilidad de desandarlo” (Guillermo Giussi, Aerarium)

A criterio de Giussi, el camino había comenzado en 2017 y llevaba a la desaparición de los dos impuestos más distorsivos en las provincias para la producción, como IIBB y Sellos. Señala que están pendientes “un profundo cambio del sistema tributario argentino, nacional, provincial y local, y un debate serio de la distribución de los recursos”.

“Hay que consolidar una estructura tributaria más progresiva, que se sostenga con mucha automaticidad, bajando grados de discrecionalidad. Hace 20 años la participación de los impuestos patrimoniales en la recaudación provincial era mucho más elevada que en la actualidad”, define Argañaraz.

La superposición de impuestos entre los diferentes niveles de gobierno y los costos de administración tributaria para el fisco son temas a modificar, según Capello. Grafica con inmuebles y automotores, bienes gravados por las tres administraciones, y con los tres impuestos generales a las ventas: IVA en Nación, IIBB en provincias y tasa de Seguridad e Higiene en municipios. Señala como “positiva” la experiencia de armonización entre el monotributo nacional y los sistemas especiales para pequeños contribuyentes en Ingresos Brutos y tasas municipales en ocho provincias, un proceso que viene de la administración macrista y que la actual continuó. Para Capello, de las tres cargas debería quedar una.

¿Y la ley de coparticipación?

La reforma de 1994 incorporó a la Constitución Nacional la figura de la coparticipación federal de impuestos. A 27 años de su promulgación, la Argentina no pudo cumplir el mandato de darse una nueva ley-convenio. En 2016 todos los gobiernos se comprometieron a trabajar en ella; en 2017 se creó una subcomisión de coparticipación en el marco del Consejo Federal de Impuestos (CFI) pero, dice Giussi, “con el cambio de gestión, los avances alcanzados quedaron pendientes y la subcomisión no volvió a reunirse”. Los economistas coinciden en que con la actual norma, las provincias son más dependientes de la Nación, por los giros que van por fuera de la coparticipación.

“Es indispensable una nueva ley de coparticipación; el sistema actual pretende ser equitativo y solidario, pero trae profundos desequilibrios” (Alejandro Pegoraro, Politikon Chaco)

Capello ironiza: “En algo fueron sinceros los firmantes del último consenso, en el cual el tema desaparece, y es que piensan seguir incumpliendo la Constitución Nacional. La actual coparticipación tiene muchos y conocidos problemas, quizá el principal es la alta dependencia que tienen las provincias de las transferencias nacionales, lo que las vuelve vulnerables y dependientes del poder central. Por ejemplo, para que les hagan firmar un consenso como el firmado esta semana por casi todas las jurisdicciones”.

Pegoraro está convencido, como sus colegas, de que una nueva ley de coparticipación es “necesaria e indispensable”; remarca como principal problema de la vigente los “desincentivos” que genera a provincias de baja población y con una estructura de ingresos fuertemente ligada a los de origen nacional.

“Hay que consolidar una estructura tributaria más progresiva, que se sostenga con mucha automaticidad, bajando grados de discrecionalidad” (Nadin Argañaraz, Iaraf).

“Pretende ser un sistema igualmente equitativo como solidario, pero termina generando profundos desequilibrios y es altamente injusto –agrega–. La salida está dada por una combinación de desarrollo humano presente, cumplimiento de pautas fiscales, reevaluación del gasto e indicadores sociales y características demográficas. Sin embargo, el costo político a asumir es muy alto, por lo que hoy se torna imposible impulsar una reforma”.

Argañaraz sostiene que, una vez definida una estructura tributaria a partir de la responsabilidad del gasto y de las potestades tributarias de cada nivel de gobierno, hay que diseñar un esquema “racional” de erogaciones y una mejor distribución de recursos que, “aplacando la desigualdad, promueva un crecimiento más equilibrado entre provincias”.

Respecto del abandono, en el nuevo consenso, de la meta de corregir el reparto de subsidios, concentrados en el AMBA, Pegoraro indica que ese es uno de los principales argumentos de las provincias para subir la presión tributaria. A modo de ejemplo, el NEA y el NOA tienen los salarios promedios más bajos del país, un ritmo de alza de precios más fuerte y tarifas de transporte entre una y dos veces más altas que las del AMBA. Las administraciones deben destinar fondos para evitar la “disparada” del precio del boleto. “O apelan a envíos nacionales que no siempre llegan, o a mayor recaudación propia con de mayor presión tributaria”. Para Capello, la disparidad en los subsidios no justifica la suba de impuestos; en todo caso, dice, debería haber cierta contención del gasto.

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