Una malograda reestructuración
La AFIP impulsó un reordenamiento del servicio aduanero en la disposición 13/15, pero se olvidó de la principal aduana aeroportuaria del país
PARA LA NACIONJorge R. Safe
Nunca antes la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) había advertido, en los fundamentos de una norma destinada a redimensionar el servicio aduanero (como la disposición N° 13/2015), que el contrabando no podía ser tolerado y que no bastaba sólo con perseguirlo luego de producido. Así, por primera vez, el organismo rector de la Aduana reconocía formalmente la existencia de procedimientos ineficientes para prevenir infracciones y delitos y la necesidad de aumentar significativamente los esfuerzos operativos para corregirlos.
Pero comenzada la reorganización se hicieron visibles, además de una escasa funcionalidad, errores que incrementaron en horas o días las gestiones destinadas al libramiento de las importaciones y exportaciones.
Se pudo apreciar, también, que la norma no tuvo en cuenta líneas fundamentales para un acercamiento previo al sector privado, hecho que hubiera aportado un mejor conocimiento de la realidad.
El redimensionamiento lentificó las operaciones aduaneras y mantuvo procedimientos de gestión poco transparentes (turnos operativos sin supervisión, despachos en dudosa confianza, selectividad para el control con protocolos poco claros, imposibilidad de tratar ágilmente las quejas y sugerencias, etc).
También la creación de múltiples sectores con similares tareas (especialmente las relacionadas con inteligencia y procedimientos de control) complicaron las gestiones para obtener el libramiento de las importaciones y exportaciones, encareciendo costos relacionados con el movimiento y el almacenaje de la mercadería. Y un buen ejemplo de esta malograda reestructuración es la Aduana de Ezeiza.
El aeropuerto tiene un historial impresionante en materia de fraude aduanero: va de lo grotesco a lo sofisticado. En la década de los ochenta el fraude con las importaciones carecía de recato. Se daba a través de personajes ilustres (San Martín, Sarmiento, Yrigoyen, Perón, Rosas, Rivadavia, Belgrano, Juana Azurduy, Güemes, entre otros tantos). Según documentos de entonces, estos personajes eran los "responsables" de una enorme cantidad de importaciones ilegales.
Casos más llamativos
La década de los noventa trajo aparejada la tecnología, al implementarse el sistema de gestión informatizada.
Entonces el fraude aduanero continuó en forma cibernética, ingresándose en el sistema datos falsos y también posiciones arancelarias exóticas para un aeropuerto. Como aquella libre del pago de derechos aduaneros descubierta por los entonces presidente y secretario de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados de la Nación, Manuel Martínez y Luis Trejo, respectivamente. Se trató de la posición 8905.20.00.000Z, utilizada en 1999 para declarar en "tránsito de importación" 218 plataformas navegables de perforación y explotación petrolera.
Dichas importaciones fueron libradas a través del canal verde (sin el control documental y físico). Y los legisladores nunca pudieron conocer la verdadera especie de la mercadería; la Aduana de Ezeiza tampoco. La posibilidad de que se tratara de partes o accesorios estaba descartada, pues no podía ignorarse que -salvo los cascos de las embarcaciones- cuando esos bienes se presentaban aisladamente seguían su propio régimen arancelario.
El hecho de que por el Aeropuerto de Ezeiza se haya declarado como importada una cantidad de plataformas petrolíferas similar a la que flotaba en el Mar del Norte sólo llamó la atención de dos diputados que estudiaban fallas aduaneras.
En realidad, el final de la década de los noventa fue muy difícil en todas las aduanas. La creencia de que no había límites para registrar datos falsos en el sistema informático hizo estragos en las finanzas públicas. Declaraciones de talco, vidrio molido, planchas de poliéster y otros insumos de bajo valor, ocultaron enormes contrabandos de cigarrillos, textiles, entre otros productos.
Narcotráfico
Llegó el nuevo milenio y los problemas para los intereses públicos continuaron avanzando en sofisticación, también conservando viejas costumbres. Pero en el aeropuerto ya estaba latente el narcotráfico y se transformó en su principal problema. Quizás el contrabando de drogas emblema de la deficiencias en la Aduana de Ezeiza fue el realizado a través del avión de los hermanos Juliá, que un día de 2009 despegó sin controles aduaneros y horas después aterrizó en Madrid con 944 kilos de cocaína, descubiertos con controles aduaneros.
En tiempos recientes no disminuyeron las posibilidades de cometer fraudes. Una de las principales se sostiene en que el ingreso, permanencia y circulación de personas y mercancías en la zona primaria de Ezeiza continúa en manos de terceros y sin supervisión aduanera. En cualquier hipótesis para la lucha contra el narcotráfico este hecho no debería pasar inadvertido; tampoco para la inteligencia de los narcos, siempre atenta a buscar la posibilidad de ingresar y ocultar en predios fiscales drogas provenientes de la zona secundaria aduanera (resto del país).
Ninguna hipótesis debería dejar de lado la eventualidad de que en algunas exportaciones, con posterioridad a la verificación aduanera, se suplante en parte la mercadería con drogas ocultas en la zona primaria.
La autoridad aduanera sobre los predios fiscales de Ezeiza comenzó a ser menguada de hecho por la Policía Aeronáutica en los noventa. Cuando la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) la reemplaza, sólo le bastó una simple nota (Srrii n° 229/06 - EXPSA-02:/06 - Sigea 12052-387-04) para que, sin más, la Aduana le ceda sus dominios. Lamentablemente, la recuperación de esta jerarquía perdida no fue contemplada por la reestructuradora disposición AFIP 13/15. El artículo 121 del Código Aduanero es claro y no cabe otra interpretación: en las zonas primarias de los aeropuertos la PSA debe actuar como auxiliar de la Aduana y es la Aduana quien debe ejercer la dirección y supervisión en las tareas que le asigne.
Con la reestructuración impuesta en la Aduana de Ezeiza continuaron también algunos procedimientos con poca transparencia, entre otros: no se conocen auditorías sobre el orden de presentación de las destinaciones aduaneras, ni el de la verificación (y si se realizaron, no se conocen los argumentos válidos para saltearlos); los criterios que surgen de los contenciosos por clasificaciones arancelarias inexactas, o por la incorrecta aplicación de regímenes tributarios o de prohibiciones, no son publicados por la AFIP para el conocimiento práctico de todos los operadores y de todos los funcionarios; los expedientes que tratan asuntos internos transitan de sector en sector sin que las autoridades tomen medidas correctivas, entre otras irregularidades.
Incongruencias
Un buen ejemplo de la falta de información surge de las denuncias que formula el servicio aduanero de Ezeiza por declaración inexacta, en los términos del inciso "b" del artículo 954 del Código Aduanero, cuando constata en las importaciones que los certificados de seguridad eléctrica no coinciden con algunas de las características del producto. En esos casos, consideran a la mercadería de importación prohibida y al importador y al despachante pasibles de ser sancionados con una multa de una a cinco veces el valor en aduana de la mercadería. Importes que asustan a los administrados, especialmente porque los bienes quedan retenidos en un predio fiscal con exorbitantes tarifas de almacenaje.
En la Aduana de Ezeiza desconocen (o tal vez no) que los certificados de seguridad eléctrica pueden agregarse con posterioridad al acto de la verificación. Que su agregación tardía no configura una declaración inexacta, porque carece de toda trascendencia o significación en relación al tratamiento fiscal de la mercadería y que ese criterio consta en la resolución N° 3457/05, dictamen DV SUMA 1068/05, aprobada por resolución N° 666/05 (SDG-LTA).
Las preferencias de atención a distintos operadores agrava la problemática en Ezeiza (al igual que en algunas otras Aduanas). De hacerse públicas auditorías internas que se suponen concretadas deberían salir a la luz estadísticas sobre cuántos operadores obtienen el libramiento aduanero (hablando de bienes no perecederos ni peligrosos) dentro de las 24 o 48 horas de arribadas las aeronaves (aún con guías desconsolidadas); también, cuántos son aquellos que consiguen el libramiento recién cuatro, cinco o más días pasados el arribo de las aeronaves. Y muy interesante será conocer las razones que causan esas diferencias.
Quienes conocen de operaciones en la Aduana de Ezeiza saben que lo hasta aquí descripto es sólo una parte de la problemática. Las nuevas autoridades seguramente analizarán el todo, al repensar líneas de planeamiento y conducción para prevenir el fraude y disminuir costos operativos. Porque los gastos derivados de los procedimientos aduaneros, siempre, los termina pagando el consumidor.
El autor es especialista en comercio exterior y despachante de aduana
Nueva etapa
Son nuevos tiempos y se esperan cambios operativos también en la Aduana de Ezeiza. Con respecto a los relacionados con las cargas de importación y exportación, el anhelo es que tengan como eje el acto de la verificación. La fecha y hora del inicio y del final de ese acto, junto con las correspondientes a la disposición de la mercadería por parte del permisionario responsable del almacenaje, deberían quedar asentadas en el sistema de gestión, inalterables y auditadas periódicamente.
Además, sin excepciones de ninguna naturaleza e inmediatamente después de finalizado el acto, debería asentarse en el cuerpo del despacho -también con fecha y hora- cualquier motivo que impulse a detener el procedimiento de gestión. Especialmente si el servicio aduanero requiere el aporte de otros elementos para tomar la decisión de aprobar, o no, la verificación (entre los que pueden contarse catálogos, certificados, etc).
El paso de los años
Ezeiza y su historia de fraude y contrabando
Década del 80
El fraude en las importaciones en esta etapa estuvo marcado por el recurso a nombres de ilustres personajes como responsables de delitos en el comercio exterior.
Década del 90
La llegada de la tecnología impuso la documentación de las operaciones de importación y exportación en el sistema informático. Entonces, fue común el ingreso de datos falsos y posiciones arancelarias que eran más propias de una operación portuaria que de una aeroportuaria, sin que la Aduana de Ezeiza repare en ello. Dos diputados, que investigaban las fallas en el sistema, descubrieron que se usó una posición arancelaria correspondiente a 218 plataformas navegables de perforación y exportación petrolera al declarar un "tránsito de importación".
Década del 2000
Coincidió con el crecimiento y auge del narcotráfico en la Argentina. El caso más resonante fue 2009, cuando un avión partió desde Ezeiza con 944 kilos de cocaína que sólo fueron detectados por el servicio aduanero español.
Por Jorge R. Safe
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