Reclamos locales con resonancia global

Responder a la pregunta de qué demanda la carga en términos operativos y administrativos implica centrar la mirada en el servicio aduanero, cuyos procedimientos de control deben actuar conforme a una matriz de riesgo inteligente, que le permita establecer qué operadores, mercadería y origen suelen ser conflictivos y puedan provocar un potencial riesgo a la renta fiscal o al régimen de prohibiciones.

La matriz de riesgo constituye un elemento dinámico que se alimenta de la información que recolecta cada aduana, por datos brindados por terceros o bien por la cooperación entre los servicios aduaneros.

Una adecuada matriz de riesgo debe permitir un sistema operativo fluido: la instrumentación de las destinaciones aduaneras y de control deben darse antes de que arribe el medio transportador. Esto permitirá una reducción en los costos y en el trabajo en las áreas logísticas (terminales portuarias, por ejemplo), obteniéndose en consecuencia una permanencia mínima de las mercaderías en estos ámbitos o permitiendo la salida directa de las cargas a los depósitos del importador.

En la medida en que no se disponga de una matriz de riesgo adecuada, o no se cuente con elementos tecnológicos avanzados, se seguirá dependiendo de los sistemas de verificación tradicionales, con los sobrecostos y demoras que ellos generan.

Como contraprestación, deben fomentarse sistemas administrativos tipo "ventanilla única" para canalizar toda la documentación de una destinación aduanera por vía electrónica, disminuyendo los procesos burocráticos y la dependencia del funcionario en los actos de liberación de la mercadería, permitiendo además que interactúen todos los organismos que intervienen en frontera.

Asimismo, la presentación de documentación debe limitarse a lo estrictamente imprescindible, priorizando aquellas mercaderías perecederas o urgentes, y las que se canalicen por vía aérea. Todo esto repercute en una baja sensible de costos operativos, donde prácticamente no existen demoras en las terminales portuarias o aeroportuarias y los plazos pueden determinarse en horas.

Este tipo de controles operativos inteligentes reduce la incidencia de errores, intervención humana e interacción de funcionarios. Permite que se reduzcan conflictos y potenciales hechos de corrupción.

Finalmente, las áreas operativas o logísticas tienen que brindar un servicio adecuado para que la mercadería permanezca allí el menor tiempo posible, de manera tal que -por circunstancias ajenas al importador- las demoras no sean objeto de sobrecostos. Por ello debe existir una total coordinación entre estas áreas y el servicio aduanero para que el importador no resulte rehén de las falencias de uno respecto del otro. No puede existir una relación de servicio forzado -de contrato de depósito- respecto del cual el importador resulta ajeno/condicionado al resultado de una investigación aduanera.

Las terminales y depósitos fiscales deben contar con un régimen de resguardo de las mercaderías a las resultas de las investigaciones aduaneras. Y cuando los servicios aduaneros se liberan de las rutinas antiguas podrán focalizar su actividad de control en aquellas áreas sensibles y de riesgo que hoy son cada vez más complejas.

Vicario del comercio

Decimos esto porque, en un contexto estrictamente operativo, la actividad aduanera como servicio público destinado a cumplir la misión de control de las mercancías afectadas al tráfico internacional, resulta vicario del comercio exterior de cada país, y debe ser analizado desde una perspectiva moderna, ya que en la actualidad se privilegia la celeridad y la baja de costos operativos en la carga, descarga y aduanamiento.

Resulta inadmisible ver a la Aduana como un obstáculo que ralentiza las operaciones de importación, ya que esa institución no fue concebida para actuar como un organismo que cumple objetivos paraarancelarios.

Por ello la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Organización Mundial de Aduanas (OMA) han venido realizando propuestas con el objeto de conciliar el control de las mercaderías que son objeto del tráfico internacional, y la facilitación del comercio en un marco de transparencia.

La OMC trabaja para la liberalización del comercio porque entiende que ése es el camino para lograr el crecimiento económico y elevar los niveles de vida de los países miembros, pero reconociéndoles el derecho a mantener obstáculos al comercio, con sujeción a las condiciones establecidas en los acuerdos (que privilegian la protección de la vida o la salud de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales, o la protección de los consumidores).

Bajo estas premisas se firmaron los acuerdos "A1", que regulan el comercio internacional de biene y que son vinculantes a todos sus miembros, donde lo más importante es la directriz que señala que el acceso a los mercados no puede estar determinado por medidas en frontera y restricciones cuantitativas y que, en todo caso, el arancel (en las pautas acordadas) es la medida adecuada para imponer a las importaciones. Aquí, el paradigma de las cadenas de valor -como motor de producción e intercambio internacional- se impone y reclama reglas claras.

Facilitación del comercio

En diciembre de 2013, los miembros de la OMC concluyeron, en Bali, las negociaciones en torno al acuerdo sobre facilitación del comercio ("Paquete de Bali"). Desde entonces, los países integrantes realizaron un examen jurídico del texto, y presentaron observaciones y propuestas. En consonancia con la decisión adoptada en Bali, la OMC adoptó el 27 de noviembre de 2014 un protocolo de enmienda para insertar el nuevo texto en el anexo 1 "A" del acuerdo sobre la OMC.

El acuerdo sobre facilitación del comercio entrará en vigor cuando dos tercios de los miembros hayan completado el proceso interno de ratificación.

Este acuerdo de facilitación contiene disposiciones para agilizar el movimiento y despacho de las mercaderías, incluidas las que estén en tránsito. Además, establece medidas para lograr una cooperación efectiva entre las aduanas y otras autoridades competentes en las cuestiones relativas a la facilitación del comercio y al cumplimiento de los procedimientos aduaneros.

Este texto está llamado a tener una trascendencia notable ya que establece estándares que deben aplicar los países miembros para facilitar el comercio y apunta a que los usuarios conozcan de antemano las normas y procedimientos en todas las operaciones de comercio exterior. En consecuencia, todas las aduanas van a tener que ajustar sus reglamentaciones a estas pautas y orientaciones, atento al carácter obligatorio que va a tener cuando el acuerdo entre formalmente en vigor.

Además, propone la publicación y disponibilidad de información de manera no discriminatoria y fácilmente accesible de:

• Los procedimientos de importación, exportación y tránsito (incluidos los procedimientos en puertos, aeropuertos y otros puntos de entrada) y los formularios y documentos exigidos.
• Los tipos de los derechos aplicados y los impuestos de cualquier clase percibidos sobre la importación o la exportación o en conexión con ellas.
• Los derechos y cargas percibidos por o en nombre de organismos gubernamentales sobre la importación, la exportación o el tránsito o en conexión con ellos.
• Las normas para la clasificación o la valoración de productos a efectos aduaneros, las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas de aplicación general relacionados con las normas de origen.
• Las restricciones o prohibiciones en materia de importación, exportación o tránsito.
• Las disposiciones sobre sanciones por infracción de las formalidades de importación, exportación o tránsito.
• Los procedimientos de recurso o revisión.
• Los acuerdos o partes de acuerdos con cualquier país o países relativos a la importación, la exportación o el tránsito.
• Los procedimientos relativos a la administración de contingentes arancelarios.

Esta información deberá estar en internet y en uno de los idiomas oficiales de la OMC, y cada Estado miembro deberá tener actualizado dicho servicio de información.

Quedan exluidos: las modificaciones de los tipos de derechos o de aranceles; las medidas que tengan efectos de alivio; las medidas cuya eficacia resultaría menoscabada como resultado del cumplimiento de lo expuesto anteriormente, y las medidas que se apliquen en circunstancias urgentes.

Asimismo, se establece que cada miembro emitirá una resolución anticipada para quien solicite por escrito información necesaria. Éstas serán vinculantes y válidas por un plazo razonable, salvo modificaciones legislativas o de reglamentos.

Con anticipación

Por otra parte, se alienta a los miembros a que emitan resoluciones anticipadas sobre: los métodos o criterios aplicados para determinar el valor en aduana (con arreglo a un conjunto determinado de hechos); la aplicabilidad de las prescripciones del país miembro en materia de desgravación o exención del pago de los derechos de aduana; la aplicación de las prescripciones en materia de contingentes, incluidos los arancelarios, y cualquier cuestión adicional sobre la que un miembro considere adecuado emitir una resolución anticipada.

Finalmente, los controles aduaneros se centrarán en auditorías ex post liberación de las mercaderías, y conforme a las matrices de riesgo que se elaboren, basados en la cooperación e intercambio de información entre particulares y servicios aduaneros y demás agencias gubernamentales.

El Marco SAFE de la OMA

En tanto, la Organización Mundial de Aduanas (OMA), instrumentó en 2007 el denominado Marco SAFE, destinado a mejorar el rendimiento de las administraciones aduaneras, con el deseo de asegurar y facilitar el comercio mundial y aprovechar los beneficios económicos, financieros y sociales en el contexto de la globalización comercial.

Este marco procuró crear normas para garantizar la seguridad y facilitación de la cadena logística global y para promover así la seguridad y previsibilidad, y permitir el control integrado de la cadena logística en todos los medios de transporte.

También apuntó a reforzar la cooperación entre las administraciones aduaneras para detectar envíos de alto riesgo y a fortalecer la cooperación entre las aduanas y las empresas.

Pero, para actuar en consonancia, el marco destaca al menos cuatro elementos básicos:

• Se armonizan los requisitos de la información electrónica avanzada sobre los envíos destinados al interior, al exterior o que estén en tránsito.
• Cada país que adopte el Marco SAFE se compromete a aplicar un enfoque de análisis de riesgo para resolver las amenazas de la seguridad.
• Estipula que, a pedido del país de destino, la administración aduanera del país de despacho realizará una inspección de los contenedores y de la carga de alto riesgo con destino al exterior, preferentemente utilizando equipos de detección no intrusiva como por ejemplo, máquinas de rayos X y detectores de radiación.
• El Marco SAFE define los beneficios que las Aduanas ofrecerán a las empresas que cumplan con las normas de seguridad de la cadena logística y que apliquen las mejores prácticas. Todo en función de promover el movimiento fluido de las mercaderías a través de cadenas de valor.

De las pautas directrices y normas concretas que emanan tanto del acuerdo de facilitación del comercio ("Paquete de Bali") como del Marco SAFE, resulta claro que la Aduana está llamada a tener cambios sustantivos en orden a la simplificación y celeridad de los procedimientos, tanto de levante como de despacho de mercaderías, de la mano de la evolución tecnológica, el desarrollo del comercio y el intercambio de información.

Sin embargo, y sin perjuicio de las normas operativas que aplican las diversas aduanas, surgen conflictos que se potencian cuando la asistencia técnica es débil, cuando no hay un adecuado flujo de información y cuando los sistemas de riesgo no son lo debidamente adecuados o realistas.

Clasificación y valoración

Se pueden identificar dos problemas centrales: uno vinculado a los aspectos clasificatorios, y otro relacionado con cuestiones de valoración y origen de las mercaderías.

Respecto de los aspectos de clasificación, cuando se presentan los conflictos interpretativos (que van más allá de la correcta posición arancelaria que corresponde) el problema está cuando se pone en juego la aplicación de las alícuotas pertinentes a aplicar por tributos aduaneros o tributos interiores, pero también cuando está en juego el régimen de prohibiciones o restricciones.

La adecuada respuesta por parte del usuario ante los cuestionamientos de la autoridad aduanera -conforme lo prevén los acuerdos- establece la necesidad de constituir garantías para poder presentar recursos en sede administrativa y contar siempre con el acceso al poder judicial.

Sin embargo, la dinámica de las actividades comerciales y la morosidad propia de los procesos administrativos aduaneros, llevan a que las soluciones finales no se presenten en forma inmediata.

Tal circunstancia lleva a un incremento de los costos operativos. Sin embargo, en muchas oportunidades (y aprovechando las características del sistema) se puede estar ante una práctica habitual que termina convirtiéndose en una restricción de hecho a la importación.

Los actos administrativos de los servicios aduaneros, en virtud de la implementación de sistemas informáticos, poco a poco se transforman en actos inanimados, despersonalizados y que muchas veces son el resultado de variables algorítimicas que algún funcionario autorizado establece, dispone u ordena.

Desplazamiento

La OMC no había abordado previamente un marco regulatorio vinculado estrictamente a las cuestiones aduaneras que se presentaban como obstáculo al comercio. Por primera vez, entonces, se buscó establecer pautas destinadas a la actividad aduanera (un nuevo acuerdo destinado a integrarse en la lista de los acuerdos "A1"). Cabe recordar qu el comercio exterior tiene lugar cuando las mercaderías se ponen en movimiento y entran y salen de los territorios aduaneros, siendo el "desplazamiento" esencial para que se configure el tráfico internacional. Se señala así que esta dinámica resulta necesaria para que se apliquen las prohibiciones y los tributos referidos a la introducción y salida de las mercaderías de un territorio aduanero.

El autor es doctor en Derecho, especialistaen Derecho Aduanero, profesor de Derecho Aduanero de la Universidad Austral y miembro de número del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros y de la Academia Internacional de Derecho Aduanero

Horacio F. Alais

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