Por qué revive en el mundo la idea de la sustitución de importaciones

En el último cuarto de siglo, el crecimiento fue tan fácil para el mundo en desarrollo que resulta difícil recordar que en otros tiempos fue diferente la situación. Impulsado por la globalización, el PBI real per cápita en las economías emergentes aumentó más del doble entre 1995 y 2019 en términos de paridad de poder de compra. En contraste, en los países avanzados sólo creció el 44%. El gran crecimiento acabó con décadas de argumentos acerca de cómo los países pobres podrían alcanzar a los ricos. Pero el crecimiento explosivo del comercio ha terminado y el mundo industrializado se vuelca hacia adentro. Por lo tanto algunos gobiernos están desempolvando viejas ideas. Entre ellas se cuenta la "industrialización por sustitución de importaciones" (ISI), una estrategia que busca desarrollar la capacidad industrial protegiendo a los productores locales de la competencia externa. Muchos países pueden considerar que no tienen más opción que probar esta idea, pero dado que las condiciones que podrían permitir su éxito en general están ausentes en las economías más pobres, esto parece destinado al fracaso.

El crecimiento explosivo del comercio ha terminado y el mundo industrializado se vuelca hacia adentro

Entre 1990 y 2008 el comercio global como porcentaje del PBI paso del 39% al 61%. Esta "híper globalización", como la bautizaron Martin Kessler y Arvind Subramanian del Peterson Institute for International Economics (Instituto Peterson para la Economía Internacional), facilitó la expansión económica rápida y de ancha base. Después de fines de la década de 1990 el crecimiento de los ingresos per cápita en casi tres cuartos de los países en desarrollo superó el de Estados Unidos por un promedio de más del 3% anual. Proliferaron las cadenas de producción globales. Los países con una base industrial pequeña o directamente sin ella podían exportar productos manufacturados encontrando nichos en las cadenas de producción, siguiendo un atajo a la industrialización.

Pero la era de la apertura está llegando a su fin. La participación del comercio en el PBI mundial cayó después de la crisis financiera global; el año pasado estuvo por debajo de su pico de 2008. Se pronostica que el nivel del comercio mundial caerá más del 9% este año. En Estados Unidos y Europa la escasez de provisiones médicas y una relación cada vez más agriada con China han reencendido el interés por proteger a los productores locales. Pero son los mayores ganadores de la híper globalización, tales como la India y China, los que encabezan la marcha de regreso a la ISI. El porcentaje de valor agregado extranjero en las exportaciones chinas cayó en casi 10 puntos porcentuales entre 2000 y 2016; la campaña "Made In China 2025" de su gobierno apunta a hacerla autosuficiente en la producción de muchos bienes claves. En la India, Narendra Modi, el primer ministro, presentó una campaña para la autosuficiencia como parte de su paquete de recuperación frente a la pandemia en mayo.

Como señalan a menudo los políticos de los países pobres cuando se ven presionados por los líderes del mundo rico para la liberalización, muchas de las economías avanzadas de hoy practicaron elementos de una estrategia de ISI cuando se industrializaron. Alexander Hamilton, el primer secretario del tesoro de Estados Unidos, usó los aranceles para proteger las manufacturas locales y reducir su dependencia Gran Bretaña. En el siglo XIX a los rivales europeos les preocupaba que las abundantes manufacturas británicas frenaran su desarrollo industrial y los mantuviera en una desventaja militar permanente. Los gobiernos erigieron barreras arancelarias y movilizaron el capital local, a menudo quitado compulsivamente al sector agropecuario. Las industrias promovidas por el Estado. Rusia y Japón siguieron el ejemplo de Europa occidental en la promoción de la industria local como cuestión de seguridad nacional.

Aun así, la experiencia pasada también demuestra por qué el renovado interés en la ISI puede ser equivocado. Sus días de gloria intelectuales fueron en la década de 1950, cuando economistas como Raúl Prebisch y Gunnar Myrdal (este último ganador del Premio Nobel) argumentaron en contra de un enfoque de laissez-faire del comercio en las economías en desarrollo. Sus puntos de vista se basaron en las limitaciones de su era.

Los países pobres estaban en desesperada necesidad de divisas duras con las cuales obtener importaciones después de la Segunda Guerra Mundial. El reemplazo de algunas importaciones con producción local se veía como un modo de racionar las divisas extranjeras. Más en general, los partidarios de la ISI rechazaron la idea de que la especialización y el comercio llevarían a que todas las economías estuvieran mejor. Los países pobres que se aferraran a su ventaja comparativa quedarían como exportadores de productos primarios para siempre, se pensaba, jamás dando el salto a la industrialización y los ingresos más elevados que traería.

Las fallas de la ISI se volvieron claras rápidamente, sin embargo. Muchos gobiernos la utilizaron para otorgar favores a industrias locales basado en el propio interés político más que en el cálculo económico racional. Los entusiastas entre los economistas perdieron interés. Las barreras arancelarias hicieron que algunos países quedaran casi cerrados al comercio. Mientras tanto las economías que sustituían importaciones en América Latina y el sur de Asia quedaron rezagadas respecto de un puñado de otros países que optaron en cambio por promover las exportaciones hechas con abundante mano de obra barata. La orientación a las exportaciones no era una ruta segura al desarrollo; las historias de éxito como las de Corea del Sur y Taiwán eran raras antes de la aceleración de los mercados emergentes a partir de la década de 1990. Tampoco fue una iniciativa de laissez-faire; los gobiernos de los tigres asiáticos intervinieron extensivamente en sus economías, subsidiando industrias y firmas favorecidas. Pero la competencia global crea una presión intensa sobre los exportadores, obligándolos a volverse más eficientes y alentando la adquisición de know-how técnico. Las industrias de las economías basadas en la ISI, protegidas por barreras arancelarias, tendieron en cambio a ser pequeñas, ineficientes y complacientes.

Crecer o no crecer

¿Qué significa todo esto para la reaparición de la ISI hoy? En economías con mercados internos grandes y estados capaces, la sustitución de importaciones bien puede permitir a los gobiernos alcanzar objetivos estratégicos sin llevar a las firmas a la complacencia que detiene el crecimiento. Es probable que China cumpla con este precepto. En la India, con su mercado interno más pobre y menos integrado, la estrategia es más riesgosa.

Pero en las economías más pequeñas con instituciones débiles, las políticas relacionadas con la ISI están destinadas al fracaso. Los consumidores, la competencia y las tecnologías que las economías en desarrollo sólo pueden encontrar en los mercados globales son un prerrequisito crucial para su industrialización. Si las economías más grandes del mundo se concentran sólo en sus intereses estratégicos, privarán a otros del acceso a estos recursos preciosos, y la era dorada del crecimiento de los mercados emergentes se volverá un recuerdo cada vez más lejano. •

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