La Organización Mundial del Comercio, ante la necesidad de reformarse para el siglo XXI
PARA LA NACIONFélix Peña
Parecería existir consenso entre los países miembros de la Organización Mundial del Comercio ( OMC ) sobre la necesidad de adaptar sus reglas a las nuevas realidades del comercio internacional.
Muchas de ellas provienen de cuando se negoció en 1947 el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés). Era un momento de las relaciones internacionales sustancialmente distinto al actual. Pocos países participaron de las negociaciones y uno, los Estados Unidos, tenía por su poder relativo un protagonismo decisivo.
Su interés era lograr un sistema de comercio global orientado por reglas y centrado en pocos principios. El de la no discriminación era uno fundamental. Y una regla principal que debía garantizarlo era la del artículo XXIV del GATT, que en la práctica permitía excepciones a tal principio a través de dos modalidades que eran la de la unión aduanera y la zona de libre comercio.
Hoy la OMC –sucesora del GATT, que incorporó sus principales reglas, incluida la del citado artículo XXIV– tiene 164 países miembros. El poder relativo entre los distintos países es hoy diferente al del momento fundacional y ninguno individualmente tendría suficiente capacidad como para aspirar a imponer las reglas del comercio internacional solo en función de sus intereses nacionales.
Por lo demás, la dinámica del comercio mundial en un mundo con más protagonistas y una creciente conectividad entre los espacios económicos nacionales y regionales tornan más necesaria que nunca la existencia de reglas de juego cuyo cumplimiento no dependa solo de la voluntad de cada país.
Pero el predominio del consenso como principal criterio para cambiar las reglas existentes o para aprobar nuevas reglas torna muy difícil un desarrollo exitoso de todo intento de adaptar el sistema de la OMC a nuevas realidades. La experiencia de la Ronda de Doha [la negociación emprendida en 2001 entre los miembros de la organización para liberalizar el comercio mundial] así lo demostraría.
Una contribución valiosa de la reciente Cumbre del G-20 en Buenos Aires fue la de constatar que el sistema multilateral del comercio no está cumpliendo sus objetivos y que existen posibilidades de mejorarlo. Por ello se reconoce la necesidad de hacer reformas para mejorar su funcionamiento.
Un factor adicional incide en la importancia práctica que hoy tiene la cuestión de las reformas orientadas a modernizar la OMC. Y es que es muy factible que en los próximos meses se produzca una paralización de su sistema de solución de controversias por el hecho de que, en la práctica, está bloqueado el proceso de nominación de los árbitros necesarios para sustituir a los que culminan sus períodos.
Un mecanismo de solución de controversias de hecho paralizado afectaría significativamente la eficacia de las reglas multilaterales del comercio mundial. El sistema quedaría expuesto entonces al criterio discrecional de los países miembros, sobre todo de los que tienen un mayor poder relativo.
Para abordar las reformas de la OMC un problema significativo resulta del hecho de que no todos los países miembro del sistema comparten similares criterios para definir cuáles deban ser cuestiones prioritarias a abordar. A la hora de construir los consensos necesarios, no es un problema menor.
Mensajes conjuntos
En ocasiones recientes se han conocido enunciados sobre las cuestiones que requerirían un abordaje más urgente. Uno se encuentra en la Declaración Conjunta EE.UU.-Unión Europea del 25 de julio pasado, cuando se expresa la voluntad de trabajar juntos "a fin de reformar la OMC y combatir las prácticas comerciales desleales, incluido el robo de propiedad intelectual, la transferencia forzada de tecnología, las subvenciones a la industria, las distorsiones creadas por las empresas públicas y la sobrecapacidad". A su vez, el 18 de septiembre se publicó un concept paper [informe conceptual] de la Comisión Europea sobre la modernización de la OMC, y el 26 de noviembre avanzaron las propuestas sobre el funcionamiento del órgano de apelación en el sistema de solución de controversias.
Otro ejemplo es el Comunicado Conjunto de la reunión Ministerial organizada por el gobierno de Canadá, con la participación a nivel Ministerial y de Jefes de Delegación de un grupo de países miembro de la OMC que compartían intereses similares. Tuvo lugar en Ottawa y en ella participaron Australia, Brasil, Canadá, Chile, la Unión Europea, Japón, Kenia, Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Singapur y Suiza.
Avanzaron ideas sobre el funcionamiento del sistema de solución de controversias y señalaron su disposición a trabajar en soluciones a los problemas observados, que a la vez permitan preservar sus características esenciales.
También se acordó fortalecer la función negociadora de la OMC, para lo cual se requieren aproximaciones flexibles y abiertas para soluciones multilaterales, y se reconoció la necesidad de encarar las distorsiones de mercados causadas por los subsidios y por otros instrumentos.
Asimismo, se mencionó la necesidad de explorar cómo la dimensión del desarrollo, incluido el tratamiento especial y diferencial, puede ser mejor logrado en los esfuerzos de creación normativa. También se puso énfasis en la efectiva transparencia en el funcionamiento de los acuerdos relevantes.
Finalmente, se constató que la situación actual de la OMC no es más sustentable. Se agregó que ese grupo de países continuará combatiendo el proteccionismo, y que está comprometido políticamente a actuar con urgencia en la transparencia, la solución de controversias y en el desarrollo de reglas de comercio del siglo XXI para la OMC. La siguiente reunión se ha previsto para enero de 2019.
Pronunciamientos locales
Salvo por la participación de Brasil, Chile y México en la mencionada reunión ministerial de Ottawa, no hemos encontrado ningún pronunciamiento colectivo reciente de países latinoamericanos con propuestas sobre el abordaje de la modernización del sistema multilateral de comercio en la OMC.
Sin embargo en vísperas de la Cumbre del G-20, un grupo de 33 especialistas de países latinoamericanos, con reconocidas y diversas trayectorias en el campo de la acción y del análisis vinculado al sistema comercial internacional, publicaron su opinión favorable al multilateralismo y a la modernización de la OMC.
En el mencionado documento, publicado por el Instituto de Estudios Universitarios de la Universidad de Chile, se constata que el sistema multilateral del comercio (SMC) vive una profunda crisis, por no estar en condiciones de lidiar con los desafíos económicos y comerciales del siglo XXI, tales como la intensidad del cambio tecnológico; la irrupción de China y Asia emergente como actores relevantes del comercio mundial; la organización industrial en torno a cadenas de valor; la plétora de acuerdos comerciales preferenciales promovidos por los EE.UU., China y la Unión Europea, y el vínculo del comercio con el medio ambiente, el cambio climático y el mundo del trabajo.
Lo que está en juego –continúa el documento– son principios fundantes de la OMC a los que todos los países miembros se han comprometido a respetar, entre los cuales son claves el de no discriminación; la reciprocidad, la transparencia y las válvulas de escape en situaciones bien definidas. Y en un párrafo central del documento se señala que lo que está en juego es defender un comercio regido por normas o ingresar a otro donde lo que prima es el poder político en el comercio y en las inversiones. Se agrega: "En este último escenario, los países en desarrollo serían los más afectados".
Para terminar, el documento señala cuestiones e iniciativas concretas para tener en cuenta en el debate tendiente a modernizar la OMC. Constata que América Latina no puede permanecer al margen de tal debate. Añade que el rol del Mercosur y de la Alianza del Pacífico es insustituible y que hasta ese momento no se habían manifestado (el documento fue concluido el 28 de noviembre del 2018).
Por Félix Peña
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