La Argentina debería modificar el régimen de zonas francas para aprovechar el impulso que dan al desarrollo
Expertos coinciden en que los beneficios otorgados no son atractivos para los inversores; Uruguay tiene un modelo más competitivo donde incluso hay empresas argentinas
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PARA LA NACIONGabriela Origlia
CÓRDOBA.- La ley que creó las zonas francas en la Argentina data de 1994 y, según los expertos consultados por LA NACION, requiere de una actualización aunque ya registre cuatro. En tres décadas, en el mundo, esa herramienta para impulsar el desarrollo de algunas regiones evolucionó e incluso instituciones internacionales que las criticaban, como la Ocde, ahora las promueve siempre y cuando tengan “buenas prácticas”.
La definición de ARCA (ex Afip) apunta que “son espacios en los cuales la mercadería no es sometida al control habitual del servicio aduanero y, tanto su importación como su exportación, no están gravadas con tributos -salvo las tasas retributivas que pudieran establecerse- ni alcanzadas por prohibiciones de tipo económico.” Según la normativa, las mercaderías que ingresen o egresen a través de estas áreas están exentas de los tributos que gravan su importación/exportación para consumo, salvo las tasas correspondientes a los servicios prestados y, a su vez, las industrias radicadas en estas áreas estarán exentas de impuestos nacionales que gravan los servicios básicos: telecomunicaciones, gas, electricidad, agua corriente, cloacales y desagüe.
Su principal objetivo es fomentar el comercio y la actividad industrial exportadora a través de la reducción de costos y la simplificación de los procedimientos administrativos, ofreciendo, además, incentivos fiscales.
En el país hay 14 zonas francas habilitadas: La Plata, Bahía Blanca (con la subzona franca de Puerto Galván, en la provincia de Buenos Aires; Puerto Iguazú (Misiones, funciona como zona franca minorista); Estación Juárez Celman (Córdoba); Justo Daract (San Luis); Concepción del Uruguay (Entre Ríos); Comodoro Rivadavia (Chubut); General Güemes (Salta); General Pico (La Pampa); Villa Constitución (Santa Fe); Río Gallegos (con régimen especial Santa Cruz); Zapala (Neuquén) y Perico y La Quiaca (en Jujuy, la segunda, minorista).
Lisandro Ganuza, consultor en Desarrollo de Proyectos y Políticas Públicas y experto en zonas francas, repasa que el régimen argentino para el sector requiere una modernización. Explica que es anterior a que la propia OCDE considerara a las zonas francas como una herramienta para promover exportaciones y, advierte, que la ley “nunca cumplió su objetivo; está hecha para que no funcione; no tiene grandes beneficios”.
Apunta que, a nivel mundial 2015 marcó un punto de inflexión y que, en 2020, fue el punto de quiebre definitivo. “Antes eran vistas como ‘zonas de negociados’ hasta que la Organización Mundial de Aduanas las terminó aceptando si cumplen con buenas prácticas”. Hasta el año pasado había unas 5400 zonas francas en el mundo.
Son “eslabones en las cadenas de producción y logística que deben cumplir con buenas prácticas”, insiste Ganuza y apunta que para que tengan ese rol hay que dar “un salto de calidad”. Grafica con el caso de China, cuyo modelo fue replicado en buena parte de Asia Pacífico, en donde está alrededor del 75% de las del mundo; lo mismo Emiratos Árabes Unidos, que pasó de ser “un pueblo de pescadores a convertirse en un hub de intercambio entre Oriente y Occidente”.
En Estados Unidos, hay unas 230 que son consideradas áreas de extensión portuaria, lo que implica que los beneficios se extienden en un radio de hasta 100 kilómetros; las plantas de GNL, las farmacéuticas y automotrices se instalan allí.
En Latinoamérica, las hay en Costa Rica, Panamá, Dominicanas y Colombia. Sobre este último país, Ganuza evalúa que hizo un “buen uso”. Pasó de tener 11 en 2005 a 111; mientras en todo el territorio se paga 35% de ganancias, allí la alícuota es 20%. “Comenzaron la internacionalización; deben potenciar la integración al mundo para poder sostener el beneficio”, sintetiza.
Presidente de la Cámara Argentina de Concesionarios de las Zonas Francas y CEO de la de La Plata, Marcelo Leite considera que el sector está “un tanto abandonado” desde hace años por las políticas públicas cuando “pueden potenciar el desarrollo de actividades productivas, de importaciones y exportaciones. Hay grandes talentos operando este régimen, hay infraestructura, pero falta competitividad agregada por un régimen normativo moderno que nos permita competir con la región”.
Analiza que en Latinoamericana se fueron “adecuando” estas herramientas y las convirtieron en “enclaves de radicación de inversión extranjera directa” que encontraron facilidades que las atrajeron y “generan fenómenos de integración con proveedores, con mercado”. Pone los ejemplos de Uruguay, Brasil y Colombia y ratifica que los beneficios fiscales son determinantes para que los inversores elijan ese emplazamiento y no otro. “Hay que desmontar impuestos para que determinadas actividades vengan, la clave es ganancias -ratifica-. Si no, incluso proyectos de capital nacional se van a un país vecino”.
Eduardo Serena, titular del Grupo Serena, sostiene que las zonas francas son “importantes en relación con la expectativa de su función; pueden tener diferentes características y ser útiles para un determinado fin”. En esa línea describe que las hay industriales, destinadas al procesamiento de mercaderías; comerciales destinadas a las ventas y de servicios, como las uruguayas que existen para prestar servicios a otros países.
Añade que con la ley vigente es “imposible realizar una actividad rentable; las industriales limitan la posibilidad de fabricar productos para el mercado interno por lo que terminan siendo de servicios porque cumplen una función relacionada fundamentalmente con la importación de mercaderías”. Las principales en ese sentido son la La Plata y la de Córdoba.
Respecto de un depósito fiscal tiene algunas características particulares que hace que no compitan entre ellas. Las primeras son “pulmones tácticos para salir del paso”, mientras que en las zonas francas se puede dejar las mercaderías por más tiempo y retirarlas de manera fragmentada, en distintos embarques lo que permite reducir costos.
Advierte que, con el tiempo a algunas, se les dieron beneficios que las acercan a otros modelos como son las que venden internamente y los ciudadanos pagan el precio que tendría el producto en un free shop.
Competitividad, la clave
El director de Análisis Macroeconómico de Equilibra, Lorenzo Sigaut Gravinia, apunta que las zonas francas tienen un sentido estratégico a nivel territorial: “Son una herramienta para desarrollar una región, pero debe trabajarse en el para qué; tiene que ser parte de una estrategia global. El problema es que la Argentina, como ha pasado en otros aspectos, se van generando capas geológicas. Hay que ir revisando lo que se hace, actualizar lo que sea necesario”.
En la actual gestión se puso en marcha el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), un esquema de flexibilización impositiva, aduanera y cambiaria que pretende atraer inversiones de US$200 millones en adelante; está limitado al sector agroforestal, infraestructura, minería, energía y la tecnología. Una posibilidad, para algunos especialistas, es combinar el RIGI con las zonas francas pero no está previsto que se puedan acumular los beneficios.
“Los países que se apoyaron en zonas francas generaron un desarrollo económico más acelerado que otros”, ratifica Ganuza y señala que en Uruguay un estudio reveló que por cada dólar invertido en zona franca se derraman US$7,2 dólares a la economía.
Raúl Hermida, economista y asesor de la Bolsa de Comercio de Córdoba, reitera que se debe adaptar la ley vigente y también menciona el caso uruguayo, donde no se cobra ganancias y cada cuatro empleados uno puede ser extranjero sin pagar contribuciones sociales y, a esos factores agrega el “entorno”.
“La estabilidad económica de largo plazo -repasa- es lo que genera el entorno; también hay cierto grado de especialización, las zonas francas uruguayas se mueven por rubro, se genera el ambiente de un cluster con lo que eso implica sobre lo general”. Hay 1.100 empresas radicadas bajo ese régimen, la mayoría Pymes. Hermida precisa que la argentina, una de las economías más cerradas del mundo, tiene la tarea promover las exportaciones por lo que “todo impulso que se de a ese sector es siempre positivo”. Además, el esquema “puede contribuir a descentralizar la actividad económica, a recortar la macrocefalia”.
Hace poco se habilitó en Jujuy la zona franca de Perico, la que está diseñada como “un polo de desarrollo, incluye también un parque industrial. Está pensada para conformar un cluster minero que ayude a las exportaciones, dice el ministro de la Producción Juan Carlos Abud Robles. Admite que el objetivo también depende de una modificación del régimen, para que alcance no solo a las empresas que transformen para exportar y señala que otro punto significativo es que las divisas deberían tener libre manejo en la zona franca.
El funcionario participó de encuentros internacionales y la provincia se incorporó a la asociación mundial de zonas francas. “Ante el crecimiento del comercio exterior que hay a nivel internacional, son modelos claves para crecer. Hay que mejorar, actualizar la ley”, resume.
Ganuza sostiene que hay zonas francas ligadas a los cuatro pilares de la economía argentina. A la minería, la de Perico; a la energía la de Zapala en Neuquén; en alimentos, la de Villa Constitución y, en lo que hace a la economía del conocimiento, se podría encarar una en la Ciudad de Buenos Aires. “Ayudan a ser competitivos porque estamos lejos del mundo y porque otras reformas llevarán más tiempo”, indica.
Un punto que complica es que por la decisión 33 del Mercosur, lo que se produce en una zona franca pierde el certificado de origen del bloque, se queda sin la ventaja arancelaria. En el 2022 hubo un acuerdo entre Brasil y Uruguay para un 100% de desgravación en estos casos.
En la nueva etapa de desregulación que transita la Argentina, Ganuza plantea que se debe comprender que “no se trata de un régimen especial, sino de una herramienta de políticas públicas que apunta a superar problemas”.
Leite reconoce que una modificación del esquema puede “tocar otros intereses, por ejemplo los de la industria” pero está convencido de que se puede encarar un trabajo “para que las zonas se integren en el caso de que fueran una amenaza o que se establezcan ingresos por cupos al mercado local. No queremos que nos abran el mercado, sino analizar alternativas. Sería de utilidad para las Pymes que cuando se internacionalizan lo hacen primero a los mercados inmediatos, pero se apalanca antes en el mercado doméstico”.
Para completar el análisis Ganuza aporta que en vez de cobrar ganancias en la Argentina se podría aplicar el impuesto mínimo global que la Ocde está urgiendo empezar a cobrar y que alcanza con un 15% a compañías que facturan a partir de US$750 millones. “Los ganadores de esta política son los grandes países pero también podrían serlo los que tienen la materia prima, como la Argentina”.
Por Gabriela Origlia
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